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新政府已經上任3個多月,特首林鄭月娥的施政報告也將於後天面世。無論古今中外,評價一個政府的表現和能力不外乎兩個標準:政策本身的好壞和執行政策的團隊。在問責團隊基本上人齊(除了一兩個政治助理)的情况下,本文初步評論一下新政府的團隊並由此帶出的關於問責制的問題。

要有一套客觀的評價問責官員(包括司局長、副局長和政治助理)的標準並不容易。前幾年有媒體喜歡用民意調查的知名度評價副局長和政治助理,意思是知名度低的官員等於工作沒有成效。

這種假設當然有很大謬誤:第一,官員不是明星,曝光率與政績沒有必然關係;第二,正如所有大機構一樣,部門都會有分工,有人在幕前解說,有人在幕後游說,不可能每個局的局長、副局長和政治助理都為人熟悉,正如我們不能要求每個副秘書長和首席助理秘書長都能讓市民認出一樣。筆者認為,真正有意義的評價是詢問相關的持份者,例如立法會議員、議員助理,和跟政策局相關的專業團體、民間團體和地方團體。如果一年以後,他們對這些問責官員還是不熟悉,甚至喊不出名字,那反映政治工作真正出現問題了。

問責制實施15年 原公僕比例偏高

在這個階段我們能夠評價和比較的,是問責官員的背景和工作經歷。記得特首在選舉的時候,特別多有關她「得不到公務員支持」的傳聞,繪影繪聲;然而在新一屆的問責官員當中,原公務員出身的比例反而有所增加,這在副局長一級更加明顯。

根據統計,問責制實施10多年來,司局長當中原公務員的比例一直偏高,是所有界別中比例最大的。其中董建華和梁振英兩屆政府的比例大約是40%,曾蔭權政府則達到60%!到了本屆政府,16名司局長官員當中,原公務員佔了7名(不計來自金管局的劉怡翔),佔44%。

由於本屆留任的司局長很多,如果我們看新成員的比例,司局長5名新成員當中有4名來自公務員出身,包括政務主任和部門首長,非公務員的只有勞工及福利局長羅致光一人。

至於副局長方面,來自公務員的有5名,達到總數12名的四成,比上屆的3名要多。如果連同原來在公營機構工作的(如醫管局的徐德義和數碼港的鍾偉強),則比例超過一半。政治助理方面,如上兩屆一樣,除了保安局以外,基本上沒有成員來自公務員(也許跟工資欠缺吸引力有關),而他們的背景則比較平均,有來自政黨、商界、區議員、智庫和媒體等等。本屆問責官員還有兩個特點:一是兩名副局長從政治助理晉升,二是出現跨局調任的情况(如徐英偉和黎穎瑜)。這對於建立政治人才階梯,為問責官員累積不同政策範疇的從政經驗有積極作用。

仍未能有效建立「旋轉門機制」

與西方國家相比,香港問責制的特點是原公務員偏多、政黨偏少,「旋轉門」效果不明顯。在政黨政治成熟的地方,問責官員主要來自各個執政黨,公務員出任問責官員的例子很少。由公務員出任問責官員的好處顯而易見,包括熟悉政府政策和行政管理,對於從事政治工作駕輕就熟(公務員當中的政務官一直是從事政治工作的能手,他們「不做政治工作」完全是個迷思)。

然而,問責制的「初心」,是要培養政治人才,引進外界精英補助公務員的不足,並迎接普選的到來。而理想的問責制則是美國式的「旋轉門機制」:人才可以在商界、智庫、政黨、政府和議會之間累積工作經驗和歷練,讓政府吸收新思維。

可惜,問責制實施了15年,「旋轉門機制」還是未能有效建立起來,尤其是副局長和政治助理,卸任以後仍然活躍於政界或智庫的可謂寥寥可數。香港的公務員絕大多數是大學畢業以後就加入政府,並視此為終身職業。他們轉任問責官員以後,是更傾向長期留在政府還是希望「旋轉出商界」(譚志源是近期的例子),大家可以拭目以待。

當務之急是進一步完善問責制

香港是一國兩制之下的特區,擁有獨特的政治制度,因此我們的問責制無可避免也是獨一無二的。大部分學者套用傳統的、西方國家政黨輪替下的問責制來衡量香港,難免會覺得失望。香港的公務員制度經歷百年,十分完善;但政治委任制度只有10多年的歷史,政治人才的不足和制度有欠完善,讓問責官員的公眾形象難以提升。然而,香港的主要官員由中央任命,問責官員的問責對象不止是市民,還有中央政府,這個特殊安排在落實普選以後也不會改變。

筆者認為,當務之急是進一步完善問責制,對內應該提升問責官員和公務員的伙伴合作關係,並加強對問責官員的培訓和支援;對外則應發揮團隊精神,克服各自為政的弊病。

例如較早前政制及內地事務局和商務及經濟發展局兩名正副局長一同會見傳媒,並展現「拍住上」推動粵港澳大灣區和「一帶一路」的「隊形」,令人耳目一新,實在值得其他問責官員借鏡。

作者是一國兩制青年論壇召集人、發展局前政治助理
原文載於《明報》觀點版 (2017年10月9日)