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故宮博物館落戶香港,如果只視之為所謂中央「賀禮」,是相當膚淺的看法。從香港的旅遊業發展而言,它肯定是自2005年迪士尼樂園落成以來最重要的一個新景點,為未來吸引全世界遊客來港注入強大動力。至於博物館在提升西九龍文化區的國際地位以至促進日後廣深港高鐵的客流量方面,更是不言自明。一直以來,故宮有所謂「北京看建築,台北看文物」的說法,日後西九的故宮博物館將會採用2020年代的最先進設計和技術,絕對值得期待!

令人惋惜但並不意外的是,香港的議員和媒體都在糾纏為什麼博物館沒有經過公眾諮詢。在香港,諮詢被認為是任何決策的必經過程,甚至上升為所謂「程序公義」;而只要民意夠「強大」,任何計劃經諮詢後都可以被推翻或撤回。爭議10多年的西九文化區本身不就是最好的例子嗎?

可持續發展委員會模式值得參考

自從曾蔭權於2007年提出「公眾參與」(public engagement)的概念,以取代過去較為單向和自上而下的「公眾諮詢」(public consultation),整個政府都比過去花更多的時間和精力蒐集市民的意見及解釋政策。究竟香港如何走出「愈諮詢愈沒有共識」的困局?在「不斷諮詢議而不決」與「不作諮詢」之間, 還有什麼可能性?筆者曾參與可持續發展委員會,其中一個項目是2009/10年時任發展局長林鄭月娥委託委員會(主席陳智思)做的有關「發水樓」的公眾參與過程,當中的經驗值得下屆政府參考。

可持續發展委員會的諮詢工作與傳統做法有很多不同之處,包括諮詢的主客體關係和諮詢的整個流程。傳統的諮詢模式是,政府部門或者法定機構作為諮詢主體,就有關的規劃、項目、政策或措施向相關持份者(諮詢客體)徵詢意見;政府部門在諮詢期內把意見收集和分析以後,對被諮詢議題作出最後決定。

可持續發展委員會的諮詢模式則完全不同。首先,政府從諮詢主體「退後一步」成為「委託者」,由具廣泛代表性的委員會作為諮詢主體。委員會的組成包含商界、社會福利界、環保團體、專業人士等。委員會雖然隸屬環境局,但它可以接受不同政策局的委託,進行諮詢工作。委員會確認要處理的題目後,會通過屬下的策略工作小組和設立由專家組成的支援小組,開展一系列與諮詢有關的前期準備工作(見圖)。
在諮詢的所有準備工作就緒後,委員會會邀請伙伴機構參與。以當年的「發水樓」諮詢為例,共有30個伙伴機構,來自專業團體、大學、中學、法定機構和非政府組織等不同背景。每個機構可獲得最多2萬元的資助,向機構內的成員和持份者徵詢意見。委員會的「獨立匯報機構」會出席伙伴機構的所有活動,收集和記錄所有意見。

更易得信任 令持份者感尊重

這種諮詢模式有幾個好處。首先委員會由不同界別的專家組成,在諮詢過程中強調獨立、包容和開放,並沒有預設的立場和方案,因此在進行諮詢工作時,更易得到持份者的信任。此外,委員會以公開的報告書方式詳列收集到的意見和具體建議,讓有份參與的持份者感到意見被尊重。其次,很多原來的「諮詢客體」通過成為伙伴機構同時成為「諮詢主體」,協助徵詢機構內成員的意見。這增加他們對諮詢工作的「擁有感」(ownership)。此外,在諮詢過程中的不同階段,包括製作諮詢文件、進行公衆諮詢、收集意見、分析意見和提出建議,都由委員會聘請不同的顧問公司和學術機構進行。這些機構相對於政府人員更能得到持份者信任。

委員會用超過一年的時間去進行一個諮詢活動,能夠讓所有持份者有足夠的時間參與和表達意見,諮詢的成果會更加堅實,較能經得起時間的考驗。就以當年備受批評的「發水樓」為例,無限制的「總樓面面積寬免」(發水)導致都市發展密度過高,樓宇高度由平均41層增至49層。但限制「發水」會影響發展商的利潤,並間接影響政府庫房收入。這個議題隱含大量不同持份者的矛盾和利益,但經過諮詢,最終發展局同意把「發水」限制在10%以內的相對溫和方案,普遍得到市民、保育團體和發展商接受。

「持份者諮詢持份者」較易找解決方案

這種諮詢模式的智慧,在於由傳統的「政府諮詢持份者」(engage stakeholders)轉化為「持份者諮詢持份者」(stakeholders engage),增加參與者的擁有感和認同感。政府既減少了「沒被諮詢」或「假諮詢」的指控,在整個諮詢過程中也更容易尋求各方可接受的解決方案。

誠然,現在香港的政治環境比2010年嚴峻得多:更多議員和社運人士以拉倒政府項目和政策為唯一目的,不計後果;更多議員通過危言聳聽阻撓有利公眾的法案,以達到保護業界利益的目的(改革醫務委員會的醫生註冊修訂條例被拉倒是最突出的例子)。日後政府繞過立法會和公眾諮詢的情况可能陸續出現;但如何優化諮詢的深度、廣度與時效,如何在日益分化的社會中既廣泛諮詢又把握項目實施的時間表,本文討論的可持續發展委員會諮詢模式的經驗值得下屆政府考慮推廣。

參考資料:何建宗,〈香港諮詢模式新探索——以「可持續發展委員會」模式為例〉,《港澳研究》,2014年第3期,頁32至42

作者是全國港澳研究會理事、發展局前政治助理

原文載於《明報》觀點版 (2017年1月5日)