何建宗：邁向學習型政府──未來智囊的重任
何建宗：公務員的「政治中立」與政治忠誠
本智庫向李家超競選辦公室遞交政綱回應書
系列簡介
四月中，新一屆行政長官選舉拉開帷幕。「一國兩制青年論壇」更關心在實施《香港國安法》和完善選舉制度以後，長期困擾香港發展的核心問題是否有解決的可能。「下屆怎麼辦」系列集合本智庫研究團隊對若干香港問題的分析和建議，供社會各界人士參考。
4月29日，行政長官候選人李家超公布競選政綱，當中提出四大綱領。其中，「強化政府治理能力」談到「研究政府架構重組，強化戰略謀劃、政策研究和整體統籌能力，提升施政效能」的願景，而重設由林鄭月娥取消的中央政策組也逐漸成為各界的共識。究竟一個政府智囊可以發揮什麼重要作用？它與民間智庫有什麼區別？李家超強調新一屆政府要革新，提升管治能力；香港又能否抓住機會，由「行政型政府」蛻變為「學習型政府」呢？筆者曾任職中策組非全職顧問和全職研究人員，在此分享一下個人的觀察和意見。
中策組的功能
中策組是非一般的政府部門，由政府以外的專家學者領導，公務員擔當輔助角色，可以彈性地以非公務員編制聘任研究人員，更靈活地為行政長官服務。中策組最為人所知的功能有兩大方面：
（一）政策研究。中策組從事的政策研究相對宏觀和戰略性，既有香港本地的政策，也有區域性（包括珠三角、泛珠三角、港深合作）和全國性的政策。香港的政策方面，該組一般會選定長遠或跨部門的政策，並成立專家小組，由相關學者和業界人士擔任成員，對研究的題目、範圍、方法和最終報告提出意見，而相關政策局的官員會列席並提供背景資料。此外，較具規模的政策研究會外判給學者或者民間智庫，涉及內地的研究課題還會邀請內地學者或智庫參加；
（二）收集和分析民意。中策組定期就各項政策議題進行民意調查，結果呈交行政長官、司長和有關部門。此外，中策組設立非全職顧問（後來改稱「特邀顧問」）制度收集社情民意。中策組委任大約40至50名來自各行各業的精英代表任非全職顧問，任期一到兩年。非全職顧問與其他「持份者」最大的差別，是他們全部是個人身份參與，並非跟政府「講數」的業界利益團體或政黨代表，較能結合政府和民間思維去考慮問題。由於中策組不隸屬任何部門也不負責具體政策的執行，可以更客觀更宏觀地進行戰略思考，並從政治和管治角度向行政長官提出建議。
中策組還有另外兩個更重要的功能，就是發掘政治人才和與內地聯繫，這是它與民間智庫最大的分別。持續20多年的非全職顧問制度除了收集民意，更是政界人所共知的「人才搖籃」。通過每兩周一次的政策討論，非全職顧問一方面對各項政策提供意見，另一方面他們的表現也為中策組「觀察」。不少能力高，論述能力強的顧問後來都獲邀參加政府的諮詢委員會，甚至問責官員，包括局長、副局長和政治助理。李家超先生在政綱提到要匯聚、培養和吸納管治人才，未來新的智囊機構正好發揮這方面的作用。因為中策組可以超然於個別政策局和部門的思維和視野，以更宏觀的角度考察人才，確保他們符合「愛國者治港」和中央對管治能力的要求。
至於與內地研究機構和政府部門進行聯繫和合作，一直是中策組在回歸後的重要任務。多年來組內都有一位全職顧問主力負責與內地聯繫的工作。事實上，中策組過去對香港融入國家發展作出眾多貢獻：特區政府於2009年開始參與國家「十二五規劃」，便與中策組於2005年開始推動有直接關係。它與內地眾多高端智庫保持恒常溝通和交流，有助香港了解國家發展，也有助中央更了解香港情況。
總的來說，中策組在特區政府內部的定位和功能頗為獨特，它最大的價值在於它是政府當中唯一既直屬特首又面向公眾，聆聽各方意見的部門，這是任何其他政府部門不能比擬的。中策組由了解國情的專家組成，並可以直接向特首匯報，可以超脫個別部門的利益對宏觀和長遠問題進行戰略性思考。
邁向「學習型政府」
當然，上述的四個功能是否全數由新的智囊機構承擔，須由當選後的行政長官決定；但這些功能是政府不可或缺的，相信沒有異議。新的智囊機構可以承擔一個額外的任務，就是建立「學習型政府」。李家超提出的眾多新舉措，包括「以結果為目標」、改變政府的做事作風、定下「關鍵績效指標」（KPI）等，帶出近年政治行政學一個重要概念：學習型政府。學習型政府（Learning government）是1990年由彼得聖吉（Peter S. Senge）提出的學習型組織（Learning Organization）衍生而來。他把學習型組織界定為：組織裏的人們不斷地擴張他們的能力創造他們想要的結果，培養出全新、前瞻而開闊的思考方式、釋放出集體靈感，全力實現共同願景，且不斷學習如何共同學習。學習型政府的特色包括：
- 學習與工作緊密結合，政府組織中的成員是終身學習者；
- 加強領導，注重建立共同願景
- 組織領導者成為學習領導者
- 建立健全行之有效的考核激勵機制
- 塑造有利於構建學習型政府的行政文化等等
這是把持續學習，積極應對外部環境內化為一個政府的「基因」，與現時靜態的、以獨立課程為單位的「公務員培訓」截然不同。蘇格蘭是眾所周知的學習型政府的例子之一。蘇格蘭的經濟快速發展與2007年5月的蘇格蘭民族黨（SNP）上任有關。與上屆政府以大量僵化指標衡量施政成效不同，新政府的施政以「結果」為重點（Outcome focus），同時推出以實證為基礎的政策（Evidence-based policy）。新政府制定了基於與持份者廣泛磋商和諮詢的政策制定方法，同時亦簡化了政策議程，將重點放在政府的總體目標上。這一總體目標是通過制定15項成果和43項具體指標來體現。所有的績效管理系統都與一套單一的、明確的戰略優先事項（Strategic priorities）相配合。蘇格蘭政府的「以結果為目標」的施政方針，是由政府專注於提供領導和指導，並關注戰略重點。至於服務的管理和提供則由地區政府中最能掌握並根據當地優先事項調整其資源和活動的管治人才負責。
學習型政府的其中一個要求，是政府各部門要時刻審視變化多端的外部環境，了解其如何影響現行的政策措施，並及時作出回應與修正。這需要各個部門通過持續的政策研究以獲取最新資訊。然而，特區政府大部分政策局都沒有內部的研究隊伍：據統計，現時13個政策局當中，只有5個政策局的局長辦公室內部設有專職研究人員。各部門遇到問題傾向找外面顧問公司研究，費用高、時間長但成效低。下屆政府在重設政府智囊之後，可通過這個機構推動各部門設立內部研究團隊，並從高層次統籌深層次問題的研究。這有利於推動特區政府從「行政型政府」向「學習型政府」轉變，也將有利於培養公務員團隊科學決策、積極主動和創新的學習文化，提高公務員推動政策的擔當能力。
下屆怎麼辦系列．之四
作者是一國兩制青年論壇創辦人兼主席、全國港澳研究會理事
原文刊登於《信報》A20時事評論版（2022年5月4日）
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