甘文鋒：改革區議會推動地區良政善治

系列簡介

四月中，新一屆行政長官選舉拉開帷幕。「一國兩制青年論壇」更關心在實施《香港國安法》和完善選舉制度以後，長期困擾香港發展的核心問題是否有解決的可能。「下屆怎麼辦」系列集合本智庫研究團隊對若干香港問題的分析和建議，供社會各界人士參考。

在完善選舉制度後，選委會選舉及立法會選舉已經順利舉行，現在待3月的特首選舉後，香港政制改革的第一步就可算是走過了。下一步該如何走？依現時來看，政府內部的公務員改革是一環，地區行政則是另一環。與大部分城市不同，根據《基本法》，香港是一級政府架構，沒有地區政府。所謂的「地區行政」其實是有關各區如何落實全港性的政策。然而，每個地區都有不同的「區情」，包括人口結構、居民收入、文化特色和產業等等。過往市政局和區域市政局在康樂和文化上有一定的權力下放和預算，自主性反而較大。如何在現行憲制框架下，最大限度發揮地區的積極性、照顧地區的特點、從而促進地區的良政善治，至關重要。

地區行政的核心機構是區議會，現時區議會的存廢及改革又是地區改革的重中之重。現屆區議會大量區議員因《香港國安法》的落實而自行請辭，又或因宣誓不獲信納而被取消資格，導致現時18區的區議會都難以正常運作。思考區議會的未來應該從以下三大問題入手：現在區議會在地區行政的角色是什麼？現行地區的其他架構能否取代區議會？如果現行的其他架構未能取代，那麼是應該保留現有區議會以適應新的政治形勢，還是改組其他架構？

區議會的角色

區議會的職能可分為面向政府和面向市民。對政府而言主要有兩個：其一是作為諮詢架構，就社區福利、公共設施及服務、地區行政計劃及社區活動如何運用公帑提供意見；其二是作為監督外判商的機構，監督交予外判商跟進的獲撥款項目。

對一般市民而言，區議員在社區是一個求助及反映意見的橋樑。市民對政府的政策及社區的意見可以向區議員反映。遇到不能解決的困難亦可以向區議員尋求協助，再由區議員向有關部門反映並跟進。因此區議會一方面是監督地區行政，另一方面是作為橋樑協助居民。

地區架構能否取代區議會？

那麼這幾個職能，現行的地區架構能否取代呢？現時談及的地區架構主要指「三會」，即分區委員會、地區撲滅罪行委員會及地區防火委員會。其實除了三會外，還有因為在選委界別沒有代表而少人提及的公民教育及青年活動委員會，合共有「五會」才算完備。

那麼「五會」能夠取代現時區議會的角色嗎？我們可以從權責、資源以及工作量幾方面去探討。首先在權責方面，五會與區議會有部分重疊，但五會相加起來仍不能完全涵蓋區議會的職責。在衞生問題、與警方及消防溝通、舉辦青少年活動等方面，區議會和五會都可以負責；但相反，地區的交通、房屋、土地規劃等問題，以及社會突發性問題，只能由區議會跟進，五會沒有這個權力。再者，除了分區委員會外，其餘四會都有清晰分工。如果區議會本來負責的所有議題及職能分配至分區委員會負責，分區委員會的工作量將會加重，沒有足夠時間應付。因此，現有的五會在權責上就不可能取代區議會。

其次是資源。區議員除了本身的薪津外，還有實報實銷的經費可成立辦事處、聘請助理等等。雖然不能算是高薪厚職，但也能吸引部分人成為全職區議員。除此之外，區議會的經費也遠遠高於五會總和，區議會每年的經費一般都有過百萬，但五會可能只有十多萬至廿多萬的經費。區議會與五會兩者在舉辦活動的規模，以及可用的全職職員人手，根本完全不能相比。

最後是工作量方面。一般市民都是期望區議員的辦公室能長期有助理駐守，而議員的電話又或者社交媒體，都是能夠聯絡上的，方便他們反映意見或求助。但五會的委員全部都是義務工作，部分人是地區較為活躍的人士，或有工作地點在區內的全職人士，沒有任何薪津。再者「五會」開會不頻密，通常為兩至三個月開一次，日常工作都是民政署的員工在跟進；相反區議會由大會到委員會，再到不同的工作小組，差不多每個星期都開會。要求現時五會的委員，提供區議員般的服務，取代區議會的職能，是難以做到的。

改革區議會的建議

如果現行的五會取代不了區議會，那麼是改革五會以取代區議會，還是保留並改革區議會較為可行？雖然民政事務總署可以將現時區議會的資源調撥到五會，但五會的委員人數遠遠多於區議會，要為所有委員做到現時區議員的配置，恐怕要將現時的資源加大數倍才足夠。因此，在現時情況下，改革區議會應是較為理想的做法，而改革的目標首要是避免再次出現如現屆區議會般的亂象。要做到地區行政的良政善治，避免區議會民粹化是重中之重。

就區議會的第一個改革建議，是將本來直選的區議會，改為一半直選一半委任及五會間選，而部分委任議席亦可保留予五會作當然議席。這可避免區議會民粹化之餘，亦可確保區議會的幾個角色都有議員承擔。作為一個諮詢機構，政府應該委任熟悉社區的人士進入區議會，確保區議會的專業性，而非僅情緒化地宣洩。在委任時，區議會亦可以與地區其餘架構作出互動，例如將五會的主席作為當然議員，又或者預留一定席位予五會委員互選之。完全委任之所以不可行，是因為區議員除了諮詢及監督的功能外，仍有幫助居民解決困難及反映意見的角色。直選議員因為要爭取市民支持，會在這方面的工作更有動力，因此保留直選議席有其必要性。

第二個建議是將原有的選區擴大。區議會現時為人詬病的另一點是選區太小，區議員議政時往往格局太小，未能有全區意識。由於部分議席改為委任，每個區議會的直選議席將會減少，可將幾個小區合併為一個選區。如此一來，每位直選議員所代表的選區會更大，在思考問題時格局也會更大，一來有助培育政治人才，二來在議政時可從更大的社區出發，更能推動地區行政的良政善治。

最後是考慮將部分決策權交到議會。自從市政局及區域市政局被廢除後，決策權已盡歸政府。可惜因為種種原因，現時公務員「少做少錯，唔做唔錯」的心態愈來愈嚴重。在地區行政中，區議會如果沒有一定決策權，只會成為「吹水會」，對推行良政善治絕無幫助。儘管香港現時是行政主導，選舉制度完善後產生的區議員，也將是「愛國者治港」的重要組成部分。在地區行政這一塊，應當研究將部分與社區民生的決策權交予區議會，以推動公務員在執行任務時能更貼近民情。

就現時該如何改善地區行政，政府及民間仍有不少意見。本文嘗試以區議會改革作為切入點，特別就區議會民粹化、選區過小，以及漸漸淪為「吹水會」等問題提出改革的意見。現時多區都沒有區議員，政府實在有必要盡快將區議會改革提上日程，以免地區行政成為香港良政善治的短板。

下屆怎麼辦系列．之二

作者是一國兩制青年論壇副秘書長、前屯門區議員

原文刊登於《信報》時事評論版（2022年2月4日）

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