何建宗：公務員的「政治中立」與政治忠誠
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何建宗：邁向學習型政府──未來智囊的重任
系列簡介
四月中，新一屆行政長官選舉拉開帷幕。「一國兩制青年論壇」更關心在實施《香港國安法》和完善選舉制度以後，長期困擾香港發展的核心問題是否有解決的可能。「下屆怎麼辦」系列集合本智庫研究團隊對若干香港問題的分析和建議，供社會各界人士參考。
特首參選人李家超先生發表參選宣言，兩次在演詞和多次在答問環節中提到「忠誠」兩字。這兩個字在香港政治話語當中，既陌生又不應該陌生：香港是個強調「個人主義」的社會，強調「忠誠」彷佛意味放棄個人某些權利和自由。但是，「忠誠」是任何社會關係的基礎，無論是家庭、朋友或者工作關係；作為掌握公權力和公共資源的公務員又豈能例外？然而，香港公務員也一直強調所謂「政治中立」原則，那麼公務員「政治中立」和政治忠誠是什麼關係？如果下屆政府需要對公務員制度和文化作出改革，這是必須弄清楚的基本問題。
「政治中立」的概念
1997年國家對香港恢復行使主權，港英政府治下的香港公務員無論從制度和人員都基本不變，過渡到特區政府。然而，香港的憲政秩序已經出現根本性的轉變，從英國的「殖民地」變為直屬於中央人民政府的特別行政區。公務員從「英皇的僕人」變成特別行政區「港人治港」的主體。
問責制和公務員「政治中立」是筆者近年的研究重點之一，對英美相關制度有一定了解。公務員「政治中立」的概念普遍應用於西方國家。但一般在制度上有兩個前提：第一，政府官員分為「公務員」和「政治委任官員」兩個部分。前者是常任並一般以終身制聘任；後者有任期限制，並領導前者。第二，政治制度上實行多黨制選舉，無論哪個政黨上台，都應該盡心盡力為在任政府服務（serving government of the day）。
必須指出的是，香港作為中國的特別行政區，無論實行什麼樣的選舉制度，香港都是中央領導下的地方行政區域，香港特區的政治體制都必須符合中國憲法和《基本法》的規定，包括行政長官和主要官員都由中央任命。這是香港公務員實行「政治中立」的特殊政治環境。
「政治中立」對於公務員有兩大方面的規範：一是公務員不管個人的政治立場如何，都應該對所有黨派一視同仁，不能偏私；這是對他們執行公務的要求。二是由於公務員掌握公權力和分配公共資源，他們參與政治的權利和言論自由權利會受到比一般人更多的限制，尤其是高級公務員。這樣才能確保行政不偏不倚，以獲得人民的信任。可惜很多人，包括個別公務員都有意無意忽視後者的規範。這是公務員政治忠誠出問題的一個重要根源。
這種錯誤認識，直接或間接導致2014年的「違法佔中」運動和2019年的「修例風波」當中大量公務員的參與，包括公開組織和參與反政府集會，還有各種聯署行動。這些行動都明顯違反《公務員守則》有關「必須對特區政府和行政長官完全忠誠」的規定。其中，2019年據說超過100名，即總數六分之一的政務主任匿名聯署向政府施加壓力，這除了違反《公務員守則》，也違反了這個職系作為「受限制組別」不能參與政治活動的額外規定。可惜，除了個別公務員因為違法而被檢控以外，這些「違紀不違法」的行為似乎沒有被處分，至少筆者從公開資料（包括負責處理紀律問題的公務員敍用委員會由2014年至今的年報）沒有看到政府對2014或2019年的事件採取任何處分或紀律行動。
「政治忠誠」在香港一直是個避談的概念，甚至是「禁忌」。在《公務員守則》當中，有一處提到忠誠兩字，就是上述「不論本身的政治信念為何，公務員必須對在任的行政長官及政府完全忠誠」。而守則內數個基本信念當中，也沒有諸如「愛國」和「忠誠」的字眼。
其實公職人員（包括公務員）對國家効忠是個不言自明的道理。參照西方國家制定的《公務員守則》，其基本信念並沒有問題。這些基本信念（例如誠實、廉潔、盡忠職守等等）可以說是所有現代商業或公營機構都必須遵守的守則，但公職人員不能只強調適用於所有機構的職業倫理的忠誠，而忽視或無視政治忠誠。就公務員而言，政治忠誠可以分為三個層次：對國家忠誠、對憲法忠誠和對在任政府忠誠。
對國家的政治忠誠程度要求依據不同人的身份而有分別。但只要是一個國家的公民，就得對國家忠誠，不得背叛自己的國家。美國公民的入籍誓言是一個典型的政治忠誠宣言。它要求公民放棄過去對任何國家的効忠和忠誠、捍衞美國憲法和法律、反對一切國內外敵人。公民還承諾為國家拿起武器、在部隊中執行非作戰任務或在政府中從事對國家有重要性的工作等等。
第二個層次是對憲法忠誠。與一般公民不同，公務員擁有公權力，對「國家忠誠」不只是個人情感的事情，而是對國家和人民一個莊嚴的承諾。因此，大部分國家都會要求公職人員把對國家忠誠具體化為對憲法的忠誠。憲法是一個國家的根本大法，對政府架構、公民權利和政府和人民的關係作出具體規定。它是從政人士行使公權力的來源，同時它對於公權力的行使也具有約束力。憲法宣誓是通過莊嚴的儀式，提醒公職人員在行使公權力時要依照憲法，不可恣意妄為，這是各國要求公職人員對憲法忠誠的具體形式。
公務員的政治忠誠
必須強調，公務員對憲法忠誠的意義在於對憲法所規定的基本制度的忠誠。憲法規定一個國家的基本制度，包括政權的產生方式和選舉制度。以香港公務員而言，即必須認同國家的基本制度和特區的政治制度和選舉制度。這是對於他們作為香港居民之上的額外忠誠要求。
這引申到第三個層次，就是公務員對在任者忠誠，就是「政治中立」當中「為在任政府服務」（serving government of the day）的意思。對「在任者」忠誠即對經由憲法所規定的制度合法產生的政權表示忠誠。公務員對在任者忠誠不是對具體的官員或個人忠誠，而是對經憲法規定產生的領導班子的忠誠。以香港而言，即對經《基本法》產生並且由中央任命的行政長官和主要官員忠誠。
總的來說，無論是西方國家或者香港特區，政治忠誠是公務員「政治中立」的前提和基礎，兩個概念非但互不矛盾，而且是同根同源，密不可分。因為公職人員的權力和責任不是自有的，而是來自《基本法》和相關法律。
過去香港只強調「政治中立」而忽略政治忠誠，導致政府內的問責團隊和公務員團隊，重分工輕合作，彼此合作不暢順時有所聞。令人欣慰的是，現在所有公務員已經進行宣誓擁護《基本法》和効忠特區。下一步則需要制定具體措施，確保從制度上保證公務員的忠誠，以落實「愛國者治港」。
本文建議對《公務員守則》作出修訂，明確「政治中立」的定義、「政治中立」和政治忠誠的關係、還有公務員和問責官員的具體關係和權力。首先，應把「愛國」、「忠誠」和相關價值列為公務員的基本核心價值，並且列出各級公務員在參與具體政治活動的限制。現行對政治活動參與的限制來源於回歸前1990年港英政府的規定，沿用至今，並沒有實質的修訂。個別國家例如美國，對公務員參與政治活動有專門立法，從參選、助選、捐款、以至發表和轉發網上言論都有具體規定，甚至成立專門機構向公務員作出建議，值得參考。現行《公務員守則》一些規定過分強調公務員和政治問責官員是互不隸屬的兩個團隊，必須理順；例如規定副局長和政治助理與公務員沒有從屬關係，也沒有評核公務員的權力；公務員不從事所謂「政治工作」等等。
此外，公務員事務局應該嚴肅並加快處理所有違反《公務員守則》的個案，必要時需投入更多的資源和人手。作為建議特首有關公務員招聘、升遷和紀律處分的法定機構，公務員敍用委員會須更主動參與有關公務員違反紀律的個案，尤其加強力度處理違反《公務員守則》的個案。委員會主席按慣例為退休資深政務官，薪酬達首長級第8級（即常任秘書長），現任主席已擔任此職8年。該委員會應更主動向立法會和公眾交代有關公務員招聘、升遷和紀律的事宜。
長遠而言，應考慮訂立《公務員法》。香港的公務員制度源於英國，一直以來都沒有一部成文的《公務員法》。香港公務員管理的法理基礎，來自《基本法》第48條第7款規定，「依照法定程序任免公職人員」。雖然行政長官擁有對公務員聘任、解僱與處分的巨大權力，但下屆政府值得考慮制定《公務員法》，以法律形式規範公務員的行為，包括參與政治活動的界限，這將有望扭轉一直以來公務員紀律被認為執行過寬，懲處個案偏少的問題。
下屆怎麼辦系列·之三
（第一和第二篇分別在1月28日和2月4日刊登於《信報》）
作者是一國兩制青年論壇創辦人兼主席、全國港澳研究會理事
原文刊登於《信報》A14時事評論版（2022年4月20日）
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