田飛龍：「全面依法治國」的規範意涵

「依法治國」由來已久，但「全面依法治國」只是近幾年的提法，十九大報告予以正式確認和體系化。面對「全面依法治國」，讓我首先想到的是它的前身是什麼？它的前身是十五大報告（1997年）當中的「依法治國」。

那麼從1997到2017年的20年，從「依法治國」到「全面依法治國」，這樣一個表述，或說這樣一個命題變化，它體現了什麼呢？首先它體現的是對1997年依法治國預設的法律形式主義，在意義與體系上的批判和超越，從「移植型法治」轉變為「自主型法治」。其次，「全面依法治國」有着長時段的世界歷史時間屬性與秩序變遷意識。所以它是兩方面，在制度實踐上的全面擴展及在理論上的真正社會科學化。這是兩大重要任務，涵括在「全面依法治國」概念當中。

國家治理的一場深刻革命

與「全面依法治國」緊密相連的就是治理體系化。十九大報告提出「全面依法治國」是國家治理的一場深刻革命。我理解這樣一個治理的體系化，它包含一種將政策、紀律、法律規則甚至將社會生活當中的慣例，或說習慣做法，都作為「法」來理解、都作為治理的規範資源來理解這樣一種寬泛的法概念。它試圖突破一種既往的形式法治概念，深入挖掘中國法的規範層次與運作原理，並且確信會與「移植型法治」存在很大差異。這種差異在過往被理解為「落後」，現在甚至可能成為「自信」的根據，但尚需法理學上的規範整理和理論化。我們看到1997到2017年的變化，顯示出中國法治的「多層次性」和「未完成性」，也看到中國法治走向歷史綜合的氣度與潛力。

十九大報告裏包含以「全面依法治國」和「治理體系化」應對中國法治「多層次性」的責任感、雄心和抱負。這樣其實就要求我們超越西方移植意義上的形式法治，包括狹義的國家法治，去全面理解中國特色社會主義法治體系。

我認為要正確解讀「全面依法治國」的完整內涵，根據報告定位，主要提出兩點：第一點說它是中國特色社會主義的本質要求，第二點說它是國家治理的一場深刻革命。

我大概有以下8點分疏，作為我自己個人理解。這樣的中國法治理論真正社會科學化的工作，其實只是剛剛開始。

黨在憲法法律範圍內活動

第一，這裏的「全面依法治國」的全面性，首先是黨的領導而不是其他。黨的領導全面落實到「全面依法治國」全過程和各方面。黨的領導是中國法治體系的塑造者和引領者，這種全面落實也將意味執政黨法治轉型的同步完成，不允許黨內存在法外特權。

第二，「全面性」指向中國法治體系的系統工程，包括中國特色社會主義法治道路、法律體系、法治體系、法治國家、法治理論。這是一個融貫的整全體系，不是單純的立法體系或司法體系。

第三，依法首先是憲法。中國特色社會主義法律體系以憲法為核心，黨在憲法法律範圍內活動，黨內立法與國家立法都要進行合憲審查。這個合憲審查與林來梵老師講到的比較憲法意義上、作為政體要素的違憲審查有所不同，它是黨的科學領導與國家治理的一個工作程序或工作環節。它不是一種橫向的、政體論意義上的、分權監督的制度設置。所以我們國家的立法監督體系，從國家「立法法」到黨內「立法法」，更多體現一種縱向監督的法規範一致化的制度努力，而不是一個橫向的政體分權意義上的權力配置。這是中國的合憲審查與西方模式的很大差別。其實，雖然縱橫審查權力配置有差別，或政體論取向有差別，但合憲審查目的或功能指向還是一樣的，就是使憲法「長出牙齒」，要從宣誓效力擴展為實施和監督的全面效力。合憲審查制度建構要與特定憲制體制相融洽，這是基本原理。

第四，「全面依法」要求不僅僅按法律條文辦事，還要整合道德規範和黨內法規，以一種更多元、更寬廣的規範理論重新整合中國法律體系，建構一種以國家法律為基準、以道德規範和黨內法規為支撐與補充的複合型法治體系。

黨規之治對依法治國的保障與引領

第五，依規治黨成為中國法治的拓展工程，把這樣一個外在的因素內在化，使之成為中國法治體系有機組成部分。這是革命黨向執政黨轉型及完善黨的領導體制的戰略舉措，也是從嚴治黨的規範要求。「全面依法治國」的系統工程需要核心驅動力，在十九大報告整體邏輯中，這個驅動力就是「全面從嚴治黨」，就是更高要求的「黨規之治」對「依法治國」的堅強政治保障與引領促進。黨規有着不同於一般國家法的法律特徵與法理邏輯：（1）義務優先，不同於國家法的權利本位；（2）精英政治，淵源於貴族政治，變換表述為符合大眾文化規範的先進政治；（3）護衛者倫理，淵源於柏拉圖《理想國》的政治倫理，是對政治城邦的服務倫理，「為城邦服務」被轉換為「為人民服務」；（4）世界主義願景，是中國古典天下主義、共產黨之國際主義及當代中國理解下的全球治理主義的有機結合。

第六，全面依法治國是一場深刻觸及黨建與國家治理全領域的理念革命和制度革命，對各級黨組織及社會各階層，尤其是社會科學工作者，提出了全面而新穎的理論要求和實踐要求。它是一個新時代的公共生活基本方式與風格，我們要適應並且作出貢獻。

第七，全面依法治國與新時代社會基本矛盾解決及中國特色社會主義思想發展相適應。它是新的社會基本矛盾運動的產物，也是解決這一矛盾的局部方案。

第八，「全面依法治國」包含着確認、鞏固和發展作為中國模式有機組成部分的中國特色社會主義法治體系的理論雄心與實踐抱負，有着針對西方形式主義法治體系的競爭意識和開闊的理論創新空間。其根本目標在於確立中國自身文明與道路的主體性、自主性，完善自我理解及有序的規範擴展。

不同法治傳統的混戰已開幕

總之，十九大報告提出「全面依法治國」，開啟中國法治新時代。這一整全的法哲學與法秩序體系建構，有着針對西方形式主義法治體系的競爭意識，也與21世紀世界秩序變遷密切相關。然而，當今世界仍然主要籠罩於西方法治體系及其針對東方的「法律東方主義」。當中國之「全面依法治國」遭遇西方之「法律東方主義」時，不同法治傳統的隔空對話乃至混戰已然開幕。十九大「全面依法治國」是一項規模空前的法治再造工程，旨在確立中國文明與中國道路的自主性及其世界地位，必然極大挑戰西方主流法治理論構造出來的「法律東方主義」，而逐步生成一種基於中國自身、兼容多元要素的「東方法律主義」。

中國法治現代化進入一個超越機械模仿的綜合創新周期。誠如十九大報告所言：「實踐沒有止境，理論創新也沒有止境……時代是思想之母，實踐是理論之源。」中國法治與法學必須在這樣的問題意識、理論氣魄與改革境界中，完成與中國文化、中國大地及人類普遍需求的深切對話及其理論化，最終形成關於法治的中國話語、中國學派和中國模式。

作者是北京航空航天大學法學院副教授、一國兩制青年論壇理事
原文載於《明報》觀點版 (2018年05月04日)