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12月18日,國務院港澳辦發布最新一批便利港澳居民在內地學習、就業的政策措施,包括允許在內地就業的港澳居民繳存住房公積金;為內地高校港澳生設立獎學金;向內地港澳研究人員開放國家社科基金項目申報。應該說,上述政策的出台是重大利好消息。同時這也反映中央一直在積極加大對港澳居民公民權利的保障力度,國家在進入發展新時期後,也將愈加重視在憲制層面加強對港澳居民公民主體資格的身分建構。

港澳與內地間的發展融合

隨着祖國發展,港澳與內地融合顯然已成為不可避免的趨勢。這從近年香港與內地間日益頻繁的人口流動即可看出。資料顯示,港人往返內地與香港的出入境邊防檢查綜合統計數量,於2015年已突破1.5億人次;截至2011年,長期在內地生活的港人已逾17萬人,當中88.9%分佈在廣東省內,其餘11.1%則分佈在廣東省外。可以說,對比香港自身情况而言,上述兩組數字是龐大的。筆者由於工作原因長期居於深圳,一方面當然親身參與和感受到兩地在發展過程中的交往和融合,另一方面也深切地體驗了兩地在加速融合的過程中所突顯出來的彼此差異。這種差異既包括了人的差異,也包括一國兩制下港澳與內地在制度層面所突顯出來的差異。後者更值得關注。

融合過程中突顯的制度差異

一國兩制是極為特殊的政治制度。如將那些被過度植入的道德元素、價值理念一一抽離,返回其最本真狀態,會發現其最直接意圖是要在維護國家主權、實現和平統一前提下,最大程度地將國家主體與港澳間原各自實行的制度加以區隔。此種區隔的存在,實際使得港澳居民的憲制主體地位處於一種不明確狀態,具體又表現為兩方面。

第一,港澳居民的公法形象具有複雜多樣性。港澳居民至少有中國公民、特區居民以及境外人士3種公法身分,其中「境外人士」身分最為特別。它主要是由於邊境管制的存在,使內地政府在國家行政管理層面將港澳居民與台灣居民、外國人一併歸類為境外人士統一管理。目前,「境外人士」尚無明確法律界定,是一種非常特殊的法律身分。

第二,作為中國公民的港澳居民,理論上應被歸類為憲法上基本權利的一般主體,但實際上其所能享有的憲法權利卻並不完整。比如港澳居民在內地就業和就學等方面均存在限制,相關權利行使亦缺乏必要機制與之銜接。因此,港澳居民實際上又處於一種類似「基本權利特殊主體」的地位。

上述問題所直接導致的一個消極影響,是港澳居民國民身分認同的削弱。以香港為例,特殊歷史背景下港人自身的國民身分認同本來就先天不足,而國家在收回香港過程中實際上也未較好完成去殖民化工作,再加上一國兩制下意在區隔彼此的制度設計,更使港人在回歸後本應培育起來的國民身分意識出現「後天發育不良」的情况。近年分離勢力在本土民主運動驅使下得以迅速發展,即與此有直接關係。

國民身分認同的削弱

當然,在探討國家認同問題時需要避免平面化地討論,所謂「國家」其實可從多個維度理解。目前多數人不會否定,港人國家認同問題主要是出在「政治中國」的維度。究其成因而言相當複雜,其中較為重要的,前文已指出,即一國兩制的制度區隔,使港人與祖國主體制度之間存在深厚的疏離感。由於現時港人在國家層面既不能完整享有公民權利,又不需要擔負具體公民義務,「國家」與「公民身分」更多地僅是抽象的法律概念。因此港人很難基於其公民身分,而建構起對「政治中國」的足夠認同。

國家認同主體資格的建構

未來促進香港人心回歸的首要工作,應是打破這種由制度壁壘所帶來的疏離感。申言之,即要對港人的國民主體資格進行實質化填充,為其建構起實質化的「政治-法律公民身分」,促使其與國家之間形成更多「連結」。而建基於公民權利和義務的「政治-法律公民身分」的構建,實際上也有利於在香港生成一種以憲法為中心的愛國主義。

事實上,前述問題已引起了國家重視。近年來中央一再強調,保持港澳長期繁榮穩定、促進港澳社會人心回歸是實現中華民族偉大復興「中國夢」的必然要求。十九大報告更明確提出,要支持港澳融入國家發展大局,讓港澳同胞同祖國人民共擔民族復興歷史責任、共享祖國繁榮富強偉大榮光。由此可見,中央是把促進港澳人心回歸作為一項長期的、體系化的工程來看待。結合十九大報告以及國務院港澳辦發布的《中央有關部門出台新一批便利港澳居民在內地發展的政策措施》可以了解到中央在此問題上的戰略意圖:通過深化內地和港澳間的交流合作,制訂完善便利港澳居民在內地發展的政策措施,進一步構建和完善港澳居民在國家憲制層面的「政治-法律公民身分」,發展壯大愛國愛港愛澳力量,增強港澳居民的國家意識和愛國精神。

作者黎沛文是深圳大學港澳基本法研究中心副研究員、法學博士
原文載於《明報》觀點版 (2017年12月18日)

圖片來源:https://www.chinahighlights.com/travelguide/transportation/shenzhen-hong-kong-transportation.htm