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特首林鄭月娥提出的「改組中策組」在上周發表的施政報告有進一步闡述。1989年成立至今的中央政策組將改名為政策創新與統籌辦事處,負責政策研究及創新,與跨部門協作,配合政府作為促成者角色。筆者是少數同時曾任中策組全職研究員和非全職顧問並繼續從事智庫工作的「過來人」。在中策組即將完成「歷史任務」之際,嘗試解說一下中策組少為人知的過去和探索未知的未來。

中策組編制特殊,是由合約聘用的全職顧問和研究員與公務員組成,並由非公務員的首席顧問領導。首席顧問為D8 (即常任秘書長)級別,下設由政務官擔任的副首席顧問,和3到4名D3(即副秘書長)級別全職顧問。此外中策組有一批政務官和從統計處、規劃署借調的公務員,連同全職研究員支援全職顧問和首席顧問的研究工作。中策組也聘請數十名來自不同界別和政黨的社會精英擔任非全職顧問(2013年後改名特邀顧問),定期就不同議題向中策組反映意見。

中策組的功能

過去多年各方面對中策組的批評不絕於耳,但平情而論大部分都涉及個別顧問的政治觀點或者所謂透明度不足的問題。中策組的具體工作或政策建議,社會根本沒有興趣了解或討論。這也許跟整個社會對政策研究不大重視有關;而由政務官主導的官僚系統也難免對中策組「插手」其政策範疇有意見。事實上政府高層設政策研究室或參事室是世界各國普遍現象,任何政府領導人都不可能沒有一個智囊為他思考一些策略性、事關全局的問題;而對於一些現成的重大政策的檢討,也需一個直屬政府首長又能吸納民間意見的智囊去進行。

國家領導人一直非常重視政策智囊,政治局甚至經常召開學習會議邀請專家講課。現任中共中央政策研究室主任王滬寧年僅40歲即進中南海,為3屆領導人的智囊,本屆更盛傳會加入政治局常委,反映國家對智囊的重視。

除政策研究,中策組還有兩個重要功能,一是發掘和培養政治人才,二是研究內地和區域經濟。持續20多年的非全職顧問制度是政界人所共知的「人才搖籃」。通過每兩周一次的政策討論,非全職顧問一方面對尚未出台的政策提供誠實意見,另一方面他們的表現也為中策組「觀察」。不少能力高、論述能力強的顧問後來都獲邀參加政府的諮詢委員會甚至問責官員。筆者和施俊輝於2011至2013年為同屆非全職顧問,後來加入政府任政治助理,是衆多同類例子之一。

中策組1997年起3名全職顧問當中有一名專責負責與內地有關的研究,並由一名規劃署同事和數名研究員協助。這個位置曾經由熟悉內地事務的曾德成(後任民政事務局長)和邵善波(後任首席顧問)負責。筆者記得2005年中策組曾辦過「十一五」規劃研討會,最後促成特區政府自2010年「十二五」開始正式參與國家5年規劃。近年中策組與內地港澳研究的學界和智庫的合作更是十分頻密,起着重要的橋樑和溝通作用。

須承認近年中策組很多工作引起外界非議,包括政治立場過於明顯、吸納人才和意見方面過於偏向建制、未能有效聯繫和團結不同立場學者和智庫等(2003年七一遊行前夕劉兆佳曾召集多名泛民學者包括關信基分析形勢,可惜媒體只記得他低估遊行人數一事)。透明度方面,筆者覺得這是源於個別政治人物和媒體對組內成員政治立場不滿而炒作的議題,試問全世界有哪個政府或總統會完全透露內部智囊的意見和研究?

其實中策組最大價值在於它是政府當中唯一既直屬特首又具公衆面向、聆聽各方意見的部門,這是任何其他政府部門不能比擬。非全職顧問與其他持份者最大差別是他們全部是個人身分參與,並非跟政府「講數」的業界、利益團體或政黨代表,較能結合政府和民間思維考慮問題。由於首席顧問和顧問為合約制而且級別和工資甚高,過去多屆特首都會邀請較為信任的局外人加入(如劉細良和高靜芝),發揮公務員團隊未能發揮的作用。

中策組改組 應回應3個問題

林鄭這次不是把較為信任的外人帶進中策組,而是完全改組,可謂十分大膽的舉措。然而對中策組來說,最重要的是得到特首重用和充分信任,發揮智囊角色,否則它只會淪為資源較多的一個普通智庫而已。特首提出的中策組新功能,無論是政策創新、政策統籌與落實或青年參與都是非常重要的工作。然而一些問題仍未有答案,包括原有中策組的工作和功能(本文只列出較為重要的部分)由誰負責?如何進行?以內地研究和智庫聯繫為例,如果日後的辦公室不做,是否由政制及內地事務局負責?若然,這個傳統以政務官為骨幹的政策局能否勝任,或要另聘一些負責研究的人員負責?這些都是日後改組時政府須交代的問題。

簡單地說,中策組改組應回應3個問題:做什麼?如何做?由誰做?過去討論似乎集中在做得好與否,而非這3個更根本問題。多年來中策組的工作有很大彈性,主要視乎特首需要;但從事政策研究、統籌施政報告、收集社情民意和發掘政治人才都是「常設功能」。日後如集中政策創新和統籌,它與政務司長辦公室的工作有何分別?會否內化成另一個政府部門?而就政策創新和統籌而言現在香港衆多智庫能否發揮更大角色?

近年智庫界一個「潮語」是「行動型智庫」(do tank),以示區分傳統智庫(think tank),更着重政策游說和倡議,並與決策者有更緊密溝通,而非只是空談。作為年輕智庫參與者,筆者希望日後「政統辦」除邀請年輕人學習和體驗政策研究外,可更開放地吸納各智庫(尤其年輕智庫和學者)意見,並能推動以問題導向、實證為本的政策研究,鼓勵有質素的互動和討論。

作者是一國兩制青年論壇召集人
原文載於《明報》觀點版 (2017年10月16日)