何建宗：從審時度勢到「兩個不等於」——如何開展23條立法

今年特首的施政報告重點，毫無疑問是作為土地供應之重頭戲「明日大嶼」。然而，施政報告剛剛在取締香港民族黨和拒絕馬凱（Victor Mallet）工作簽證續期後發表，篇幅內有關《基本法》第23條、港獨以至中央與特區關係的表述，難免令人分外關注。

與去年相比，今年施政報告特別把中央與特區關係放在非常顯眼的位置，位於「良好管治」的第一部分，共6個段落，包括行政長官的憲制責任，對港獨絕不容忍，加強對憲法、基本法和國家安全的了解，還有參與「一帶一路」和大灣區、港人內地便利措施、加強與各省市合作等。在基本法23條立法方面，她從一貫的「審時度勢」說法加以闡述，表明「這並不等於我們對違反憲法和基本法，試圖分裂國家，危害國家安全的行為視若無睹，不等於可用來處理若干應禁止行為的香港現行法例只能『備而不用』」。值得注意的是，在回應傳媒提問應否先推行普選再推行23條立法時，林鄭月娥斬釘截鐵地說基本法第45條的說法是「最終達至普選」，可以是二三十年後的事；而23條是特區自行立法，肯定有更大迫切性，「先實行普選再推行23條立法，邏輯上說不通」。

特首這個表述意義重大，值得深入討論。「先普選後23條」的說法，一直以來在泛民圈子甚至主流媒體大行其道。它的假設不外乎以下幾點：首先，國家安全立法是與個人權利相衝突的，前者「拖得就拖，可免則免」；第二，倡議者本身就對中央政府存在抗拒甚至質疑其合法性，因此對它提出的國家安全關注持極度抗拒態度；第三，倡議者認為普選有助「抗拒中央干預香港事務」；第四，倡議者希望以23條作為與中央討價還價的條件，實行以落實「真普選」換23條，甚至猜測中央會反過來以通過23條換取「真普選」，以為正參與一個與中央的博弈遊戲當中。

最大關鍵是把國安去妖魔化

爭取重啓政改的人不可能不知道，要通過普選的最大關鍵是爭取溫和泛民支持，而在現時社會氣氛比2015年更惡劣、兩大陣營更對立的情况下根本不可能。在明知不可為的情况下，仍然提出重啓政改，筆者看來無疑是要求中央放寬「8．31決定」，但這在可見的將來幾乎是不可能。

在「審時度勢」、「創造環境」的論述上出發，並理順基本法23條和45條的關係，清楚地把它脫鈎後，下一個問題是如何讓社會更正面處理這個憲制責任。筆者認為最大關鍵是把國家安全「去妖魔化」，了解「國家安全」的真正含義。

與2003年相比，國家安全的內涵已出現相當大變化。習近平在2014年首次闡述了「總體國家安全觀」，提出了11種「安全」，即「政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全」。維護國家安全的根本點是維護中國的「核心利益和其他重大利益」，核心利益包括「國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展」；去年十九大報告更將「堅持總體國家安全觀」作為「新時代中國特色社會主義思想」的重要組成部分。在推動23條立法前，港人不能對這些新的國家安全觀一無所知或視若無睹。

就23條立法，現在特區政府可謂面對「左右夾攻」困境：一方面從中央到建制派都希望特區政府盡快立法，並期望立法比2003年版本更嚴厲，以應對港獨勢力；另一方面政府深知現時與泛民相對和諧的局面來之不易，而推行23條很有可能導致關係惡化，影響其他民生政策的推出。

盡快展開國安教育和公眾參與活動

現在有關23條的討論，最大問題是把國家安全「妖魔化」，即把國家安全與個人權利完全對立。在這個背景下，無論是建制派或泛民，都傾向以簡單化的「鬆」與「緊」作為衡量，並以2003年經修訂的最後方案為標準。這個進路的最大問題是把國家安全和23條立法簡單化，最終的發展可能是政府拖到任期後期然後匆匆忙忙推出，在社會巨大撕裂下在立法會強行通過，被高度妖魔化的國家安全立法將會在以後的選舉中不斷成為炒作議題。

如何解困呢？筆者認為本屆政府應善用其強項，就是公衆參與（public engagement）。過去半年我們進行了「土地大辯論」，雖然受到不少批評，但起碼讓所有人有機會發聲，某程度為填海造地「去妖魔化」。現在「明日大嶼」爭論焦點更多在於面積和造價，而並非填海本身。筆者曾任可持續發展委員會委員，8年前有份參與時任發展局長林鄭月娥與該委員會主席陳智思合作推出的總樓面面積寬免（俗稱「發水樓」）諮詢，也是用了一年以上時間去建立共識，成功為這個敏感議題拆彈並落實對「發水樓」的管制。

筆者建議應盡快在全社會展開廣泛的有關國家安全的教育和公衆參與活動，這可讓市民了解國家安全這個概念的最新變化、危害國家安全的新形式和趨勢、中央提出的「總體國家安全觀」、近年各國對國家安全威脅的應對措施等。目標是以6至9個月時間，嘗試在港把國家安全「去妖魔化」，成為一個中性概念，為下一步23條立法鋪路。

港府準備好了嗎？

這樣，政府一方面能夠主動創造有利的社會條件，另一方面可避免予人拖延立法的批評。在全社會充分討論和認識國家安全後，推出諮詢草案就變得順理成章。法案日後在較少對立撕裂、以較高票數通過的機率也較大……問題是特區政府準備好了嗎？

作者是一國兩制青年論壇召集人
原文載於《明報》觀點版 (2018年10月19日)