葉海波:大灣區規劃意在消除「法律割據」 – 01/03/2019

梁彥婷:內地港生面對的機遇與挑戰 – 21/02/2019
February 21, 2019
甘文鋒:沙特阿拉伯也準備「一國兩制」 – 08/03/2019
March 8, 2019

人是社會活動中最為靈動和根本性的要素。扼住人自由流動的咽喉,其他要素的流動必然大打折扣,統一大市場自然無法形成。比較遺憾的是,在社會發展過程中,基於歷史、社會、經濟和政治等方面原因,一國之內「築牆斷流」的人口管制現象比比皆是。不過隨着時代發展,這些人為措施不斷被廢除,促成了一輪又一輪的經濟奇蹟。

以中國為例,上世紀50年代開始的戶籍管制制度幾乎斷絕人的自由流動,與之相伴是低效的計劃經濟體制和產品的極度匱乏。近40年來改革開放實質是城市間和城市對農村的開放,一波又一波的人口遷徙運動,造就了北京、上海、深圳、廣州等一系列繁華的巨型城市,而每年春節後農民兄弟的返城狀况,也幾乎成為經濟狀况的晴雨表。

最初,人們對開放引發的人口湧入心存疑慮。改革開放的前沿和先行者——深圳——便設立層次性的關線,控制人口湧入。筆者定居深圳10年,記憶中深圳的入關檢查有兩次,那當然是極差的體驗。深圳不斷取消關線、擴大特區、實行居住證,「來了都是深圳人」(這可不是個口號,城市要為這些人提供教育醫療等基本公共產品)。無數的人來到深圳,造就了一座1000多萬人口的現代化城市。

港澳回歸20餘年,但與內地間互設邊檢,對人口實行極嚴厲的流動管制,與人相伴隨的其他要素當然也不例外。大灣區內的港澳與內地九市間當然也一樣,人口流動仍然實行高度管制,雖然政府部門不斷改革許可制度、引入高科技減少通關等候時間、給灣區人多次通行的特權。這項管制自然有其歷史和政治的考量,但若將之視為一國兩制的根本性內涵,則顯然是貶損這一國家統一的中國模式所飽含的政治智慧和人性關懷。

誠然,無論回歸前,還是聯合聲明以及《基本法》,均有關於人口出入管理和管制的規定。如,中英、中葡聯合聲明附件一中,有對中國其他地區的人進入特別行政區將按實行的辦法管理;有效旅行證件持有人,除非受到法律制止,可自由離開特別行政區,毋須特別批准等規定。基本法規定,中國其他地區的人進入特別行政區,須辦理批准手續。看起來,港澳與內地間設立邊境、雙方各自檢查批准出入境人員,是在執行法律,無可厚非。但是,如果將上述規定的執行,操作為對人口流動的嚴厲管制,導致人口幾乎無法流動,則顯然是錯誤理解一國兩制政策的初心,並且製造一種「法律割據」的現象。

灣區法律割據極嚴重 礙市場要素流動

所謂法律割據,是指利用立法和法律實施的名義和手段,實行法律/法治行政區劃化和地方化,法律進而成為阻隔區域間交流和統一大市場形成的無形之牆,並在此基礎上誘生一種身分性的社會和區域關係。以此觀之,無論是內地一些法律政策,還是港澳法律,均傾向於有效管制人口流動,進而為人口流動設置了各種繁瑣的批准手續和物理檢測裝置。這種管制措施與身分制度相結合,形成一種基於身分的特權制度,關口則根據身分不同(港澳居民、內地居民、外國人士等)設置通關檢查。總之,在大灣區,基於各種政治和法律上的原因,法律割據的現實極為嚴重,市場全要素自由流動並不存在。

作為五大國家級發展戰略之一的粵港澳大灣區(「一帶一路」建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體建設)的提出,特別是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的出台,旨在打破這種法律割據,賦能大灣區(特別是中心城市香港、澳門、廣州和深圳)。這份由中共中央和國務院發布的規劃綱要——因而並非一份普通的地方或中央部門的行政規劃——明確提出2022年要實現「要素流動順暢」,2035年要實現「各類資源要素高效便捷流動」。要素流動既是大灣區建設的目標,也是建設大灣區的手段。

仔細研討大灣區綱要,其中破除要素流動阻礙的舉措,若能不折不扣的落地,讓人十分期待。(1)人員自由流動:研究為符合條件的珠三角九市人員赴港澳開展商務、科研、專業服務等提供更便利的簽注安排;統籌研究外國人在粵港澳大灣區內的便利通行政策和優化管理措施;研究擴大澳門單牌機動車在內地行駛範圍;研究制訂香港單牌機動車進入內地行駛的政策措施。(2)資金流動和投資自由:支持香港私募基金參與大灣區創新型科技企業融資;推動內地對港澳實施特別開放措施,研究進一步取消或放寬對港澳投資者的資質要求、持股比例、行業准入等限制。(3)貨物流動自由:向港澳有序開放國家在廣東建設佈局的重大科研基礎設施和大型科研儀器。當然,大灣區建設也必然會提出信息自由的問題,大灣區也必須發展成為一個互聯網特區。

拆法律割據無形之牆 過程不會輕鬆

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》從國家現代化的憲法使命出發,突顯了一國兩制在新時代的內涵,那便是在保持港澳制度特色的前提下,建立「一個中國」下的市場全要素自由流動的城市區,進而邁向世界級的城市群和創科中心的高峰,作為中國現代化的引擎。這一目標將牽引大灣區建設,而大灣區建設每前行一步,都不過是在拆除法律割據下阻礙國家現代化的無形之牆。這一過程當然不會輕鬆,但人心所向,無可阻擋。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的高政治規格,也顯示了國家的決心。大灣區的各個城市和人士唯有順勢而為、主動拆牆,方才不會被轟轟前行的歷史戰車摔下。

作者是深圳大學港澳基本法研究中心副主任、教授
原文載於《明報》觀點版 (2019年3月1日)