王沂嶠：福利跨境：一國兩制實踐新課題

如何在內地享受身為香港市民所應有的福利待遇，這是愈來愈多選擇北上發展的港人面對的困擾之一。據統計，現在內地定居的港人超過50萬，在內地高校就讀的學生超過1.5萬。雖然他們總體上分散全國各地，但相對於香港的人口規模，是一個可觀數目。香港和內地進一步融合，特別是粵港澳大灣區發展，要求區內人員流動更加便利自由，而其中一個限制人流的很重要的因素，就是內地與香港之間社會保障及社會福利政策的差異和是否可攜。

在很長一段時間內，於內地生活的港人既無法享受內地居民的社會保障，也未能在內地使用香港福利。近年來，從中央政府到內地各地方，出台了多項便利港人措施，包括解決港人在內地社會保障問題。現階段，港人在內地已可繳納所謂「五險一金」（養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險及住房公積金）來享受相應社會保障。但是這些政策只是單方面解決港人在內地的待遇，並無觸及社會福利的兩地銜接和可攜性問題。

社會福利銜接和可攜的必要

大灣區可以說是港人融入國家發展戰略的「實驗區」，「四流」（人流、物流、資金流、信息流）當中最重要的是人流，但這種人員流動不是傳統意義上的「移民」。對港人而言，這是在語言文化相對同質、在大規模基建配套的條件下，實現跨越兩地的新就業和生活模式。這不止是傳統意義上的兩地政策協調，而是一國兩制實踐中面臨的新課題。

在一國兩制下建立一個統一的社會保障制度並不現實。對港人而言，解決方案有二：一是直接享受內地社會保障，但這一方面會加重內地各市負擔，另一方面港人對某些服務例如醫療的信心仍有待建立；二是讓港人在大灣區內，甚至推而廣之在內地其他地區，方便地享受香港社會福利。這又分兩個方面：在現金福利發放（例如生果金）上需處理跨境支付和相關審核問題，在福利服務上（主要是醫療、教育和安老護理）則要處理服務質素、人員培訓和港人信任度幾個問題。

福利可攜並非一國兩制下香港獨有的問題，而是具有普遍性的現象。即使是內地社會保障，雖然有《社會保障法》統一規定，但社會保險的繳納比例和福利待遇是由各地政府根據各地經濟社會發展水平決定，收支系統也長期相互獨立。於是一地居民到另一地時會遇到醫療、養老等社會保險的使用問題。近年內地政府着力推動社保全國聯網，就是在解決「社會福利可攜」的問題。內地醫療保險已於去年9月實現全國聯網，內地居民可在全國範圍內指定醫院，依據其醫保所在地的標準進行醫療費用異地結算。

事實上，港府已開始初步嘗試解決福利可攜性的問題。社會福利署分別自2013和2018年先後實施廣東計劃和福建計劃，向移居這兩省的65歲或以上香港長者發放俗稱「生果金」的高齡津貼，已有超過1.8萬人受惠。但是這一政策並不是完全的福利攜帶，生果金接收帳戶依然位於香港，而無法直接存入內地帳戶。這只是解決了跨境港人享受福利的資格問題，而非真正的「攜帶」。港府自2015年開始在港大深圳醫院推行長者醫療券內地醫院試點，但在其他距離較遠地區養老的港人依然無法享受便利。

應全面制訂福利可攜政策

特區政府應全面審視社會福利可攜性的問題，以長遠眼光為各年齡、階層港人在大灣區乃至整個內地的社會保障，提供一整套制度化方案，針對養老、醫療、就學等各領域做細緻安排。這種跨區域的福利安排是無法由港府單方面完成的，需與中央和內地各地方協調整合資源和政策。

在醫療方面是否也可放寬視野，不局限於長者醫療券這種相對小範圍的「補貼」在內地的使用？港人在香港享受的公共醫療是否可推廣至大灣區內部？以多種形式為大灣區內的港人提供廉價而高質量的醫療服務，比如可考慮與港人較為集中的區域的醫院簽約，定點為符合資格的港人提供與香港公立醫院相當的服務。

福利跨境可攜的問題，表面上看是具體政策的協調和落實，但實際上涉及一國兩制中深層次的關於身分的問題。

一國兩制的提出，首先是以內地和香港兩種制度區隔為前提。兩地實行不同政治、經濟和社會制度，居民有不同身分，彼此權利也不對等（大部分情况下是港澳同胞的權利相對大，義務相對小）。雖然香港和內地的經濟相互依存度愈來愈大，但主要是兩地之間企業和專業人士的跨境經濟活動，大規模的居民異地就業和生活並未出現，因此相關福利跨境和可攜的議題尚未進入公衆視野。在絕大多數國家和地區，居民能享受的福利根據身分而定，並有地域性的特質。提供大灣區跨境福利所呈現的，是香港融入國家大局的社會政策融合的美好願景。在內地的港人如既可以選擇參與內地社會保障系統，也可在地享受作為香港市民應有的福利；進而如果港人在內地參與退休保障，在其返港後也可方便提取，那麼港人才真的可以自由、無顧慮地融入大灣區，融入整個國家發展當中。

作者王沂嶠是美國印第安納大學法學院博士候選人
原文載於《明報》觀點版 (2018年7月26日)