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「旋轉門」(revolving door)是歐美政治中一個十分重要的機制,以美國最為典型,用來形象地說明在包括立法和行政機構等公共部門,與商界、學術界及智庫等非公共部門間人員流動的動態過程。

政商學各界交流人才所必須

這既是現實政治中需要大量政治任命官員人選所決定的,也給離開公共部門職位的官員提供能夠發揮他們專業、繼續參與公共政策討論進而重返政府的途徑,更是為了社會發展而在政、商、學等各界相互交流人才所必須。

以美國為例,一次總統大選後聯邦行政部門要涉及逾4000個職位人事變動,這過程是「旋轉門」形成的制度基礎。諸如內閣部長在內的絕大多數重要職位都是由總統親自揀選,絕少由公務員轉任或像議會制國家由議員擔任,來自公共部門以外的人才成為這些職位一個主要來源。據統計,在奧巴馬8年任內共有751人通過「旋轉門」機制進出公共部門。即使是英國這樣的議會制國家,因為內閣部長直接來自議員,加之長期文官制度的傳統,不像美國有大量可供政治任命的職位。但自1990年代以來文官系統的支配地位逐漸降低,更多人從私人部門進入政府,「旋轉門」機制也日趨強勢。

「旋轉門」有其在政治運作過程中的必要性和必然性,但不容諱言也有其弊端,尤其是政商間所可能造成的利益衝突長期為公眾詬病。一方面由商界和專業界進入政府任職,不可避免地會因之前的經歷影響政策立場;另一方面離任官員進入私人部門,因其與政府的密切關係,利益的糾葛千絲萬縷。而某些希望在任期結束後獲得相關領域職位的現任官員,在其任上即有可能對特定產業「示好」。

美國相關規定未「限死」

美國作為「旋轉門」機制最發達的國家,在利益衝突方面有嚴格限制。比如聯邦利益衝突法規定,根據官員離任前參與具體事務的程度和性質不同,其進入私人部門的「換邊」(switching sides)行為有1年、2年到終身不等的從事具體業務的禁止期。聯邦高級官員離任後,有依職位高低的1年或2年「冷河期」,其間不得以任何形式與其曾服務的部門的官員,做試圖影響政策和政府行為的「倡議溝通」(advocacy communication),而高級官員離職後一年內,也禁止代表外國政府執行特定事務或與美國政府作「倡議溝通」。這種所謂「倡議溝通」是對大量前官員從事游說活動這一「美國特色」的限制。以現任特朗普政府為例,已進出「旋轉門」的81人中,42人是現在或曾經的註冊游說者。但美國並非完全禁止前官員游說活動,即使是在「冷河期」的行政部門前高官仍可參與游說國會議員。可以說美國的相關規定並未「限死」,而是針對地進行規範。

相對商界和游說機構可能帶來的利益衝突,智庫作為「旋轉門」機制中的重要一端卻單純許多。雖然很多智庫都有其政治立場,但智庫中人進入政府,及官員離任後就職於智庫,均很少牽涉實際利益,卻能因這些專業人才於政府和智庫間的流動不斷為政府提供智力支持,也為個人繼續參與公共事務提供平台,進而經過歷練後可以有機會再進入政府服務。

適度調整限制 使人才不至浪費

「旋轉門」機制在香港尚處一個發展不全面的階段。一方面,以問責制為基礎的政治委任給予「旋轉門」運轉的制度基礎,而問責制擴大的初衷也有從外界吸納培訓年輕政治人才之意。副局長和政治助理等年輕人才任期屆滿後,可再通過「旋轉門」參與政府內外政治工作,成為歷練完整的高階官員。從商界等領域引入人才進入政府,也可給治理提供新視野和方式。另一方面對於離職後政治委任官員過於嚴苛的防止利益衝突的限制,使人才離開政府後在一段時期內不能繼續從事絕大多數政治和商業活動,這既讓以「旋轉門」培養政治人才的初衷大打折扣,而商界和專業人士也因離職後受限過多,無法重返原來領域,降低了進入政府的意願。

在利益衝突較少的智庫方面,香港政府尚未能與智庫間形成如美國式的密切協作良性互動,智庫「旋轉門」也尚未能成形。本屆政府對於委任官員人選又傾向公務員體系,在某種程度上也可反映香港「旋轉門」機制未能合理地運轉。為今之計,在防止官員利益衝突的原則下,適度合理地調整限制範圍,使人才不至浪費,揚「旋轉門」之長而避其短,才能最大限度地利用好社會各界的力量為香港服務。

作者王沂嶠是美國印第安納大學法學院博士候選人
原文載於《明報》觀點版 (2017年12月22日)

團片來源:https://rwer.wordpress.com/2013/11/21/as-the-door-turns-2/