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在反覆拉布與政治激辯之下,香港立法會早前終於投票通過了「一地兩檢」本地立法草案,確保廣深港高鐵香港段今年秋季如期通車。從經濟民生角度而言,這一法例有效保障了香港按照「高鐵效率」融入粵港澳大灣區,優化了香港普通居民尤其是青年人「北上發展」的地緣交通條件,拉近了香港社會與內地社會及其族群間的心理距離。

普通人看到的是民生便利,精英在乎的是憲制變遷與香港「完全自治」的遠景預期。一地兩檢的人大決定及本地立法,在某種意義上打破了反對派對香港地位與未來的「歷史想像」。在整個一地兩檢決策周期裏,反對派的基本理由表面上是法律的,實質上是政治的,是對「一國」及國家管治權的深刻不信任,是對一國兩制進入融合發展階段的嚴重不適應。但香港民生要向前走,香港法治需要與國家法體系互動整合,司法覆核不應被濫用來阻止一國兩制在新時代合法合理的制度發展。

香港法院無權覆核人大決定

立法通過後,反對派聲稱要就立法會草案及作為立法依據的人大決定提起司法覆核。但根據一國兩制及《基本法》秩序,香港法院缺乏對人大決定的司法管轄權,不可能否定人大決定的憲制合法性,反而有可能基於維護基本法秩序的法治立場而肯定人大決定的合法性,從而終結香港一地兩檢的法律爭議。借助一地兩檢的大灣區高鐵交通時代已經到來,香港司法不可能背離其一貫的「人大行為不審查」的法治立場,及維護基本法秩序與香港民生福祉的憲制責任。

香港法院無權覆核人大常委會的一地兩檢決定,基本理由是:

第一,一地兩檢決定是人大常委會正式做出的關於西九龍高鐵站管理制度的憲制安排,具有等同於國家法律的地位,已成為以憲法和基本法為憲制基礎的香港法律體系的一部分,具有國家法上的憲制合法性。

第二,香港法院之司法覆核權從屬於基本法授權的司法獨立與終審權,主要用於對特區立法會及政府有關行為是否符合基本法做出審查與判定,無權向上追溯至審查全國人大及其常委會的任何行為。該立場已由香港終審法院在1999年「吳嘉玲案」補充判辭及「劉港榕案」判辭中予以清晰闡明,香港各級法院予以嚴格遵循。

第三,一地兩檢之「三步走」制定方案及有關程序,是香港與廣東地方在平等協商基礎上經國家最高權力機關確認的合法程序,符合一國兩制基本原理及香港與國家共同利益,且獲得香港民意多數支持,香港反對派亦通過協商民主程序表達了自身意見,該項決策具有民主基礎和實質正當性。

第四,特區政府依據人大決定提出的一地兩檢法例草案經過立法會民主辯論與合法投票,香港法院無權質疑作為法案制定根據的人大決定,也缺乏足夠證據和權力推翻立法會的民主立法結果。

如果香港法院受理及作出違憲裁定,則表明其背離了1999年以來終院確立的「人大行為不審查」的司法立場,存在司法越權及違反基本法的情形,人大常委會有憲制責任通過釋法等相關憲制程序予以澄清、監督和糾正。

人大決定與釋法具同等位階

在香港本地法律認知中,人大釋法因有基本法第158條明文規定及5次具體釋法實踐,其憲制合法性已無疑問。根據中國憲法規定及其基本原理,人大決定與人大釋法具同等法律效力,均屬於最高國家權力機關依據憲法與法律的合法權力行使。

基本法上雖然沒有明確提及人大決定的效力,但人大決定構成基本法秩序中有效的法律規範,香港法院有憲制責任跟從判案,通過司法判決確認、適用及維護人大決定的憲制合法性,就如同1999年後香港法院對待人大釋法的立場一樣。具體理由如下:

第一,解釋基本法需納入國家憲法視角。對人大決定效力的質疑源自單純的普通法視角,香港法律界的反對意見循此法理,香港社會亦受較大影響和誤導。但普通法是基本法規定之香港多種法律淵源之一,是理解和實施基本法的一種方式,而非唯一方式。基本法的全面準確實施還需納入國家憲法視角,體現憲法對基本法秩序的支配力與塑造能力,增強香港司法及法治的合憲性。

第二,人大決定在香港回歸以來已多次使用,有效推動了香港憲制秩序的完善和發展,促進了一國兩制對現實狀况及挑戰的適應力與制度創造力。典型事例包括2006年「西部通道」的人大決定及2014年關於普選的「8.31決定」。對此類決定,香港法院予以確認和尊重,並無合法性的質疑。

第三,中央享有基本法上的剩餘權力,這是基本法的授權法屬性及中央的主權者憲制地位決定的。一地兩檢是一國兩制與基本法實施中的新情况和新問題,香港及廣東地方均無權單方面或僅僅在地方合作層面直接決策,而必須由中央依據憲法和基本法做出最終決定。

第四,人大常委會在一地兩檢決定及其有關制定說明中已清晰闡明該決定的憲制依據和效力。這是成文憲法傳統下的合法而正當的管治行為,香港普通法及法院應予以確認和尊重。

反對派提出司法覆核是基於對人大決定憲制屬性與效力的誤解,也與其平常所受的單純普通法教育及法理認知習慣有關,香港法院有必要也有責任通過該案之司法覆核充分澄清及闡明人大決定的憲制合法性及法理邏輯。

難以進行的政治問責

香港也有輿論認為若司法覆核啟動,可能涉及特區政府的政治責任,因政府有違憲之嫌。然而反對派擬議中的司法覆核很難成功,而特區政府依法施政,不負有可問責的政治責任,其有關行為是合法正當的。

政府行為合法性的主要理由包括:第一,特區政府是依據「三步走」方案及人大決定而行,具有充足的憲制合法性;第二,草案經過立法會民主辯論與合法投票而通過,證明草案本身符合香港民意多數,具有民主合法性;第三,草案引起訴訟是香港司法覆核制度門檻偏低的結果,並不表明特區政府存在政治責任;第四,根據本案所涉法律爭議及反對派的覆核理由,法院很有可能維持草案的合法性,從而對政府行為予以肯定。即便政府敗訴,因涉及人大決定,中央必然依法介入以監督和糾正香港司法可能出現的違反基本法的行為。

總之,司法覆核不是反對派的救命稻草,在一國兩制法理下並不可行;更多是反對派抗爭到底的一種心理依賴及習慣話語。一地兩檢決策過程及關於司法覆核的可能爭議之最終解決,典型地體現了基本法秩序之中央管治權與高度自治權的有機結合,也體現了中央作為基本法秩序「最終責任人」的憲制角色與作為。這一決策及其實施,標誌着一國兩制之法理與制度走向,進入了國家法與普通法深度交流及互動整合的新時代,香港法治正在理性適應這一積極趨勢。

作者是北京航空航天大學法學院副教授、一國兩制青年論壇理事
原文載於《明報》觀點版 (2018年06月25日)