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November 2, 2018

中國的革命與改革史,在很大程度上就是中國各階層不斷加入中國共產黨領導的民族復興與現代化進程中的歷史。協商民主及其中國化的廣泛機構體系與制度網絡,成為團結、動員和凝聚各方力量共同奮鬥的有效制度保障。中國協商民主,將中國政治社會中以「人民民主」、「愛國」及「民族復興」等共同價值與使命而聯繫在一起的民主黨派及其他團體與人士,整合到一個統一的民主制度框架之中,體現社會主義民主的包容性、擴展性與廣泛代表性。理解中國協商民主,是理解當代中國政治體系及其走向的重要切入點。

一國兩制具體制度實踐中,除了法治層面的正式程序之外,中央、香港互動亦呈現出顯著的協商民主特徵,不僅有港區政協委員參與全國政治,涉及香港事務的重大安排(比如政改、「一地兩檢」、居住證、大灣區建設等)都配置有協商民主的多層次程序及操作安排。深入理解與把握協商民主原理及方法,也有助於推動一國兩制全面準確實施及港人利益的最大化保護。

協商民主的多重淵源

中國協商民主的淵源具有多元複合性,並非西方協商民主理論的直接移植,也不同於政協實踐的本土表達,而是有着四重淵源,包括有中國古典淵源、現代民主運動淵源、馬克思主義教義淵源及中共黨史淵源。中國協商民主是這些古今中外傳統要素的整合形式與具體表現,構成中央文件所謂的「廣泛、多層、制度化」體系。中國古典淵源具有「天下公議」的理念基礎、以諫議和廷議為中心的古代政治審議制度,及以紳權自治為中心的古典社會自治。錢穆先生在《中國歷代政治得失》中,亦考察過這些古代協商民主要素並予以肯定。現代民主運動淵源構成了以1949年新政協肇始的當代協商民主體系的革命前史,它承接了以晚清民初立憲派為中心的早期協商建國傳統,並建基於兩黨並立時代之民主政團的組織化與政治活動為中心的黨治時代協商民主機制,及以舊政協為中心的政治協商制憲建國傳統。這種協商民主的形式,在建國後繼續延續和發展。此外,馬克思主義的教義推崇人民的政治主體性及人民至上,與協商民主本質精神相契合,因此它也是中國協商民主的淵源之一。1949年的新政協是對舊政協的繼承和發展,但具有不同的憲制屬性,即作為《共同綱領》的制憲主體,體現人民主權屬性及新民主主義的政治代表原理。而1949年以來的政協體制與協商民主演變,也是理解和設計未來憲制的重要歷史經驗,因此中共黨史也是構成現代協商民主的重要成分。

現實制度的廣泛多層

中國協商民主既包含與中國革命緊密相關的統戰民主因素,也包含與西方協商民主共通的程序民主因素,還納入了與傳統文化及治理有關的古典民意政治因素。十八大報告確認協商民主為「我國人民民主的重要形式」,十八屆三中全會確認為「我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢,是黨的群眾路線在政治領域的重要體現」,而十九大報告則確認為「實現黨的領導的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢」。

這些不斷深化的制度定位,表明中國協商民主從屬於人民民主、體現群眾路線與人大民主共同構成中國民主政治的基本體系。政協制度的獨特性及協商民主的廣泛性,亦反映中國的特有形式和獨特優勢。協商民主也支撐黨的領導,對協助及落實黨對治國理政的具體領導起到重要的制度保障作用。

基於這樣的宏觀定位,十八大報告、十八屆三中全會決定及十九大報告共同確認了協商民主發展的基本方略:「廣泛、多層、制度化。」協商民主以人民政協為典型形式,政治協商確立了中國協商民主的基本樣態。具有擴展性的協商民主,在廣泛、多層的國家治理決策與監督中發揮作用,可有效接通以公民或社會組織為主體的現代協商民主,將其整合入我國的協商民主體系之中,協商民主也需要制度化和法治化保障,以確保這一民主形式的有效性及公信力。

中國協商民主的自主性和開放性本身就是一種民主論的優勢,也是這制度相對西方更為厚重堅實的理性基礎。我們將協商民主提升到「人民民主」的高度,嵌入黨和國家治理的重大決策過程和日常治理過程,既是對協商民主理論的合理發展,也是對協商民主制度範式的創新探索。「眾人商量」成為中國協商民主所分享之人民民主的民主論本質,是中國協商民主的理論邏輯前提和制度魂魄。

基層協商與民主新動力

根據2015年的協商民主中央文件,「多層」的協商民主被梳理為七大層次:政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商。協商民主與人大民主,共同構成中國式人民民主的規範體系。協商民主早已超出「政協」的原初範疇,而成為「廣泛」存在於國家治理體系中的「多層」民主。

然而,頂層設計的完成並不意味着協商民主制度化的真正落實;協商民主應制度化,並使之有機嵌入國家治理體系。協商民主需要更多地「接地氣」,才能在中國民主政治的大地上適應性地成長成熟。其中「基層協商」,成為應對「村民自治」治理困局及推動基層民主有序發展的新動力。

村民自治在改革40年中遭遇了中國體制與民主的結構性困局,當中包括權力主導問題,例如以鄉鎮行政權力為主的行政主導,及以黨支部權力為主的基層黨的領導。另一種困局是社會結構問題,具體特徵包括以「留守型社會」為特徵的「半社會」殘缺結構,及以村委會為中心的自治民主扭曲結構。另外,公民也缺乏參與能力及協商的知識。因此,如何現實、理性和建設性地為中國基層治理注入新的動力,為公民進行「制度性賦權」,就成為包括村民自治在內的基層治理現代化的主導課題。中央也在一定程度上意識到,需要將「民主協商」明確添加到上述的基層民主體系之中。通過在基層治理中引入「協商民主」,聚焦基層協商實現經驗分享與制度性賦權,可以成為新的改革歷程中民主政治的重要動力源泉。各地多樣化而富有生命力的基層協商實踐,也正在驗證這一點。

作者是北京航空航天大學高等研究院及法學院副教授、一國兩制青年論壇理事
原文載於《明報》觀點版 (2018年11月9日)