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依法治國與依法治港的新時代

十九大在中國改革開放40年前夕召開,具有劃時代的歷史綜合與進步之意義。1949年建國以來的新中國憲制秩序,大體可劃分為3個階段。第一,毛澤東時代,以階級鬥爭和社會運動作為革命政權鞏固與革命法制實踐的基本方略,存在一定的局限和實踐錯誤,黨中央給出過坦誠的總結與評判。第二,鄧小平時代,以經濟建設和民主法制的重建作為改革時段的基本指導方略,開啟了中國融入全球化的新階段,也為當前時代的全面深化改革提供了必要的前提與基礎。第三,習近平時代,自十八大以來以制度建設和參與全球治理作為國家發展新的戰略重點,其中治理現代化與依法治國居核心地位,是鞏固改革成果、提升中國內政秩序現代性及全球治理規則制訂能力的新時代。

十九大報告繼往開來,不僅做到了毛時代與鄧時代的「兩個30年」互不否定,而且進行了積極的歷史合題與制度創新,全面規劃了「兩個100年」及中華民族偉大復興的歷史事業。當西方陷入民主民粹化和逆全球化漩渦之際,中國正成為新全球化與全球治理之動力和方案的主要供給者,成為內部治理體系與能力現代化的堅定改革者。「以制度建設為中心」在某種意義上已成為新時代的最大共識與進取方向。

一國兩制下不同法律的衝突與整合

在十九大報告的系統規劃中,一國兩制成為新時代中國特色社會主義之十四大基本方略之一。一國兩制是具有歷史開創性的憲制方略,最初用於指導設計台灣問題解決方案,但形勢所限優先用於港澳問題之解決。一國兩制建立在複合的歷史與思想基礎上,既有中華古典帝國邊疆治理的智慧因素,也有早期革命根據地的實踐經驗(比如陝甘寧邊區),更有對西方多元治理憲制秩序的合理借鑑,以及共產黨人歷史主義的辯證法思維。

但就世界歷史意義而言,中國之一國兩制則具有超越既往多元治理經驗的結構性意義,通過政治決斷給出空前的憲制包容性,實現同一國家內部之社會主義與資本主義的制度並存。我們看到,港澳回歸以來的基本法實踐已發生了一國兩制下不同法域和法律傳統間的衝突、對話與整合,一種「混合法」的中國特色社會主義法律體系正在形成。2017年7月1日習近平主席在香港回歸20周年講話中明確提出香港治理已納入國家治理體系。從法律體系構成角度而言,香港《基本法》及其附屬各種法律淵源均屬於中國法律體系的有機組成部分,豐富了中國法律體系的規範內涵、發展動力與制度化治理能力。一國兩制內的法律與法學不同傳統的對話、競爭與互動,是中國法治現代化的重要動力之一。

從篇章安排來看,十九大報告涉港論述主要集中3個部分:(1)報告第一部分關於過去5年工作有專節「港澳台工作取得新進展」;(2)報告第三部分將一國兩制作為新時代中國特色社會主義基本方略之一加以確定;(3)報告第十一部分專章論述「堅持一國兩制,推進祖國統一」。這一安排表明,中央希望港澳模式的基本經驗可以對未來兩岸和平統一及憲制建構產生直接的借鑑與啟示。

港澳模式的特別教訓

對港澳之一國兩制模式,台灣民進黨歷來予以污名化,而大陸則仍然期待港澳模式對台的實際影響力。為拉低港澳模式的憲制影響力,台獨對港澳社會運動、青年學生及本土分離主義的培育指導不斷加強,港獨與台獨結成攻守同盟,太陽花學運與佔中運動密切相關。港澳模式在處理差異性體制之國家統一與融合方面,存在很多值得肯定和總結的正面經驗,但也有一些特別的教訓,比如基本法之權力配置過分偏重地方而導致主權未能合理治權化,造成回歸後中央管治權的「準真空」狀態,以及對司法權與法治權威性估計不足而放任了香港「司法至上」之發展,及普通法傳統對一國兩制的憲制對冲乃至扭曲效應,進一步還包括國民教育推行受挫,國家公職服務體系缺乏開放吸納機制,導致香港青年世代無法有效認同國家。香港基本法的某些架構缺陷及實踐誤區,可以作為未來構想「台灣基本法」的有效參照。

一國兩制進入「2.0版」

十九大報告提到要「堅持一國兩制,推進祖國統一」,表明中央希望港澳模式的基本經驗可以對未來兩岸和平統一及憲制建構產生直接的借鑑與啟示。就港澳的實踐而言,我認為十九大報告在法理與法治層面提出了一些值得認真對待的新概念與新思路,同時也需注意一國兩制內含的法理一致性與連續性。

全面管治權構成中央治港新法理

第一,依法治港是依法治國的有機組成部分。報告確認了中央全面管治權來自於憲法和《基本法》的共同授權,憲法與基本法共同構成特區憲制基礎,而憲法在其中具有更為根本和基礎的憲制地位。對香港憲制基礎,香港本地之理解存在較大偏差,比如2017年6月11日香港民主黨發表的立場文件《站在歷史巨人肩上:民主黨對香港與中國關係的回顧及展望》開頭即聲明香港憲制基礎是《中英聯合聲明》,接着就是作為「小憲法」的基本法,而中國憲法在其中的地位被模糊處理。這種法理與憲制基礎上的誤解是陸港多重政治與法律衝突的重要根源。在香港普通法傳統下,香港法治接近某種「完全自治地位」,有「司法至上」傾向。這就造成了「一國」與「兩制」的法理隔離,也造成了「依法治國」與「依法治港」的制度隔離。

本次報告正本清源,清晰確立了憲法在一國兩制與香港治理中的至高憲制地位,重新牢固建立了依法治國對依法治港的包容性和支配性。報告提出「完善與基本法實施相關的制度和機制」,不僅包含基本法上中央管治權的制度化,也包括中國憲法上更多相關條款的對港適用。這是一國兩制內含的憲制互動與整合邏輯。

第二,全面管治權構成中央治港新法理。5年來,中央面對香港社會圍繞政改及本土分離問題的一系列挑戰,對治港具體方略進行了適應時代與形勢要求的調整,檢討與修正了既往偏重「兩制」的治理思維與政策取向,顯示出對「一國」之法理與制度化的重心轉移。「全面管治權」提法來自2014年「白皮書」,是對中央治港地位與權力的總括概念,與之相對的就是香港依據基本法享有的高度自治權。「全面管治權」由國務院的政策用語正式納入黨代會報告,表明中央對既往5年治港工作與方向的政治肯定,及未來治港的制度進取方向。

第三,「有序推進民主」是基本法實施重要環節。香港民主化,具體而言就是基本法第45、68條規定之「雙普選」的實現。中央在基本法中納入普選,及在回歸後普選進程中堅持循序漸進原則並充分凝聚香港社會共識穩步推進,是因為中央將香港普選視為一國兩制整體制度實驗的重要議題,同時也是着眼「50年」周期中內地政治改革與治理現代化的可能需求,而在一個可控的地方自治秩序中先行先試。香港普選是測試一國兩制與基本法之憲制合理性與完備性的絕佳議題。普選對香港而言,是其回歸後民主運動、意義政治及社會參與的焦點,是其自治民主發展的合邏輯的延伸;但對國家而言則是一種特別意義上的憲制試點,是一種需要與國家之主權、安全、發展利益相平衡的地方制度議題。普選的「國際標準」與「基本法標準」之爭,所折射的正是中央與香港地方在「普選」意義與方式理解上的差異。

港澳需有發展和融入的緊迫感

第四,融合發展是一國兩制的新主題。新全球化以中國為主場,這是香港近代史所未有之大變局。值得注意的是這一次報告未提及香港在「一帶一路」中的明確角色,而是強調以粵港澳大灣區為重點。梁振英所謂的「超級聯繫人」之說似乎未被中央重視和吸納。如何理解這種論述取向呢?其一,報告指出「要支持香港、澳門融入國家發展大局」,這個「大局」首要包括的就是「一帶一路」,只是基於國家整體規劃,港澳只是參與者角色而不是「超級聯繫人」或決定性角色,改革初期過度依賴港澳的國家發展階段已過去。其二,粵港澳大灣區戰略是「一帶一路」戰略的子戰略,作為華南地區的創新科技中心與海陸絲綢之路交匯點而起到重要的「基地支撐」作用。其三,中國國家發展是一列定時出發的高速列車,面向新的全球化地域和空間,港澳需要與中央「對表」而不是相反。這在客觀上提示港澳需要有發展和融入的緊迫感,誤了班點自己負責。

第五,高度自治優先與治理輔助性原則。這體現了一國兩制內部之法理一致性與連續性,即中央全面管治權並不取代香港高度自治權,而是與之有機結合,且嚴格按基本法秩序予以實施。報告明確提出支持特區政府依法施政,由特區政府根據憲法與基本法承擔第一位的治理責任,而中央則在憲法與基本法規定的事項及特區政府無力自治、發出特別請求時才會予以介入。這種安排符合憲法理論上的輔助原則,尊重了香港自治地方的優先處理權。

港府與社會需思考的新課題

以十九大報告為歷史里程碑,一國兩制香港模式進入依法治港和有序融合的新時代,這可以稱為一國兩制的「2.0版」或第二階段。這是「一國」更加突顯及「兩制」互動融合的規範整合階段,憲法與基本法的規範間隙將不斷被填充,依法治國與依法治港的歷史距離甚至差距將逐步得到彌合,香港普通法及其法治體系也將日益具有中國國家法之屬性。香港如何在新時代繼續參與和支持國家現代化與國際化、如何有效融入國家發展新戰略大局做出自身的獨特貢獻,並充分利用這一新戰略機遇實現香港經濟轉型升級與二次飛躍,這是香港特區政府與社會需聚焦思考的新課題,也是新天命,是一國兩制新時代之香港答卷上的留白空間,也是創新空間。

作者是一國兩制青年論壇理事、北京航空航天大學法學院副教授

原文載於《明報》觀點版 (2017年11月3日和2017年11月10日)