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昨日(3月26日),香港特別行政區第五屆行政長官選舉在香港灣仔會展中心落下帷幕,在香港特別行政區成立二十年之際,前政務司司長林鄭月娥女士在行政長官選舉委員會投票中以777票的選舉結果高票出線,這使得她將成為香港特別行政區成立以來的第一位女特首。

這次香港行政長官選舉和往屆行政長官選舉一樣,引發了香港社會各界的高度關注和參與,也吸引了舉國上下乃至世界媒體的矚目,但這次選舉過程整體上比較“沉悶”,缺少一些戲劇性的場面,沒有2012年香港特區第四屆行政長官選舉過程那樣的峰迴路轉、柳暗花明。曾俊華、胡國興、林鄭月娥三位參選人先後提交報名表之後開始投入競選,在一些機構組織行政長官選舉論壇和辯論會上,各個候選人並沒有展開正面的論戰,更多的是各自闡明自己的立場、說明自己觀點,缺少唇槍舌戰的論戰,也少有正面的交鋒對決。總體而言,這次行政長官選舉可謂是點到為止的君子之爭,沒有出現熱熱鬧鬧掘地三尺消息滿天飛的局面,但是仍然讓人真真切切地感受到了香港特區對於新特首的熱切期待以及暗流湧動各方政治勢力對於特首職位的覬覦。

特殊的憲制角色

根據香港基本法的規定,香港特別行政區行政長官是香港特別行政區的首長,代表香港特別行政區,香港特別行政區行政長官依照基本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責(基本法第四十三條)。同時,香港特別行政區政府的首長是香港特別行政區行政長官(基本法第六十條)。這意味著香港特別行政區行政長官具有雙重身份,既是特別行政區首長,又是特別行政區政府首長,既要對中央人民政府負責,又要對香港特別行政區負責,這就讓行政長官在香港基本法所確立的憲制架構中具有了極為特殊的憲制角色。

行政長官作為特別行政區首長,作為香港特別行政區代表這個角色,根據基本法可以簽署立法會通過的法案並公佈法律,可以提名並報請中央人民政府任命特別行政區主要官員,還依照法定程式任免各級法院法官和各類公職人員,代表香港特別行政區政府處理中央授權的對外事務和其他事務,執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令,還可以赦免或減輕刑事罪犯的刑罰。

香港基本法還設立了行政會議,作為協助行政長官決策的機構。行政會議的成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任,其任免由行政長官決定。行政會議由行政長官主持。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定附屬法規和解散立法會前須徵詢行政會議的意見。

同時,香港特別行政區政府是香港特別行政區行政機關,香港特別行政區政府設政務司、財政司、律政司和各局、處、署,行政長官作為特別行政區政府首長,可以批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議,根據安全和重大公共利益的考慮決定政府官員或其他負責政府公務的人員是否向立法會或其屬下的委員會作證和提供證據,處理請願和申訴事項。香港特別行政區設立的廉政公署、審計署,獨立工作,都要對行政長官負責。

行政長官對中央人民政府負責,這就要求行政長官當選和施政必須能夠得到中央的高度信任,行政長官能夠忠實地執行中央人民政府的治港決策,在中央政府和香港特別行政區之間形成默契的配合,行政長官的施政理念能夠得到中央政府的高度認可和支持。這就意味著行政長官要能夠引領特別行政區實現中央人民政府港治方針、政策,作為中央人民政府治港決策的實施者、執行者,在香港特區落實基本法的規定,保證“一國兩制”在香港特區成功實踐。

行政長官對香港特別行政區負責,這就要求行政長官要能夠團結和引領香港特區社會各界人士為實現香港特區的繁榮穩定而共同奮鬥,其決策和施政要得到香港社會各界的理解、接受和支持,其領導的特區政府制定、執行政策要尊重和保障特區居民的基本權利,珍惜並捍衛香港特區的法治精神,維護香港的核心價值和多元包容的傳統。

因此,行政長官在香港特區“一國兩制”實踐中扮演著非常獨特而關鍵的憲制角色。一方面,中央能夠直接透過特別行政區行政長官來實現對於香港特區的管制,也包括在香港特區和內地之間關係的調整和融合中發揮建設性的作用,能夠扮演聯絡人和執行者的角色。另一方面,行政長官能夠對香港社會的民意進行真實的關注和體察,並對政府施政過程中遇到的社會矛盾和難題妥善加以解決,回應社會基層民眾的呼聲和要求。

正是由於行政長官的憲制角色特殊而重要,其在基本法所確立的政治體制中也處於特殊而重要的位置,因此在推進香港特別行政區政治發展的時候,就必須根據基本法所確定的“循序漸進”和“符合香港實際”原則,並結合行政長官特殊的憲制角色而做出精心的設計和獨到的安排。

2014年香港特區啟動的政改,全國人大常委會通過的關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定指出,從2017年開始,香港特區行政長官選舉可以實行由普選產生的辦法,香港特區行政長官選舉實行由普選產生的辦法時:

(一)須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定。
(二)提名委員會按民主程序提名產生二至三名行政長官候選人。每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。
(三)香港特別行政區合資格選民均有行政長官選舉權,依法從行政長官候選人中選出一名行政長官人選。
(四)行政長官人選經普選產生後,由中央人民政府任命。

“政改三人組”代表特區政府提交的政改方案就是在審慎考量行政長官的特殊憲制角色的基礎上,既尊重基本法規定的由提名委員會提名的規定,又要尊重香港特區選民的選擇,讓提名委員會提名產生的候選人交給特別行政區選民們進行投票,然後由中央政府進行任命,這樣的制度設計和安排既是為了避免香港特區在選舉過程中出現憲制危機,又讓行政長官所承擔的特殊憲制角色的不同面向能夠實現統一和有機結合,這並非真普選、假普選之分,而是行政長官憲制角色多面性的要求。

因為,行政長官作為香港特別行政區的首長,又作為特區政府的首長,既要向中央人民政府負責,又要向香港特別行政區負責。這就要求基本法的制度安排和設計必須要兼顧這些基本要求,而不能是只顧一方而不顧及其餘。

在這一次香港行政長官選舉過程中,國務院港澳辦公室主任王光亞透過媒體闡述了中央對香港特首的四大標準,以及中央對特首人選的三項要求。其中四大標準就是:愛國愛港,中央信任,有管治能力,港人擁護。三項要求:要能準確地貫徹落實基本法;要能全面、準確、客觀地向中央反映香港的情況,提出工作意見;要用符合香港法律規定,符合香港情況的方法向市民解釋中央的政策,落實中央的決策。各位香港特別行政區特首參選人都需要不斷深化對於特首特殊的憲制角色的理解和認識,才能夠在將來施政過程中充分準備,從容應對香港特區錯綜複雜的局面,並以創造性的活動來推動特別行政區“一國兩制”的實踐。

行政長官特別的憲制角色讓其在“一國兩制”的實踐中發揮出特別的作用,這裡實際上並非僅僅是行政主導的憲制架構問題,而是香港特區基本法所確立的一個特殊的首長負責制。

在特別行政區基本法所確立的憲制體制中,行政長官施政必須超越各個黨派和各個政治機構的立場和利益,能夠站在中央和特別行政區的連接點上來積極施政,對於特區“一國兩制”實踐的成功發揮保證人、協調人、仲裁人和監督人的角色。

在香港特別行政區創建之初,首任特首董建華在終審法院“居港權案”的判決可能會造成香港特區憲制危機和社會治理難題的情況下,向國務院提出請求提請全國人大常委會解釋基本法,這是特首以特區首長的身份而提出的申請,最終,人大第一次釋法明確了憲法和基本法所確立的基本制度和原則,豐富了特區“一國兩制”的實踐。

而在特別行政區多次啟動的政改過程中,行政長官也正是以其“獨一無二”的憲制角色推動香港特區的政改進程。基本法和全國人大常委會決定所確定的政改“五部曲”,其中第一步就是需要行政長官審議政改報告並向全國人大常委會提交呈請,而最終政改方案仍須行政長官同意才能提交予全國人大常委會審議或備案。這都是由行政長官作為香港特別行政區首長的角色所決定的。

行政長官所扮演的特殊的憲制角色要求行政長官在特區“一國兩制”實踐中要發揮出特別的作用。香港特區基本法所確立的憲制架構是一種特殊的首長負責制,我們過去曾經強調行政主導下的權力分工與合作,但在實踐中卻可能會造成將行政長官的憲制角色降格的效果。香港特區行政長官施政過程中必須不斷強化角色認知並和社會各界溝通,依照基本法規定充分而積極的行使職權,在穩健施政的同時還可以根據基本法的精神創造憲法慣例,進而開拓和豐富“一國兩制”實踐。

特殊的政治使命

上個世紀八十年代初,我國在現行憲法在制定過程中以專門條款規定“國家在必要時得設立特別行政區”,以實現國家統一的目標,1997年7月1日,香港回歸祖國並成為我國第一個特別行政區,這是中國當代發展進程中重大的戰略舉措。而香港特別行政區脫胎于港英政府的管制,如何在保證香港繁榮穩定基本目標的同時,實現香港從“殖民地”到特別行政區的身份轉換,讓憲法和基本法成為特別行政區基礎性的憲制文件並得到尊重和實施,確立香港特別行政區新的憲制秩序,協調並理順中央和特別行政區的關係。在這樣的一個重要的歷史時刻就,作為特別行政區的行政長官,就是要承當起特殊的歷史使命,引領香港披荊斬棘、開拓前行,保證“一國兩制”在香港特別行政區取得成功。

在特別行政區創建之初,作為特別行政區首長的行政長官,首先就是要承擔的歷史使命就在於要引領特區順利完成一個歷史的銜接和轉換。香港從港英管轄下的“殖民地”轉換為中華人民共和國的特別行政區,這種轉換的歷史責任在很大程度上是交給了行政長官。行政長官不是簡單的港英政府總督制的一種順延和傳承,而是中華人民共和國憲法和基本法所確立的特別行政區制度的一部分,而這一個艱難的轉換需要在創造性的實踐中予以實現,行政長官要通過政治智慧來承擔起這一重大的歷史責任,團結和帶領香港社會各界人士讓特別行政區保持繁榮穩定,讓特別行政區的人民共同分享並體驗回歸祖國的幸福和榮光。

香港回歸祖國之後如何實現與國家的有機融合,這也是特別行政區行政長官要特別承擔的政治使命。中央和特別行政區關係始終是特別行政區在發展過程中不可回避的一個核心問題。特區的高度自治、港人治港都必須在中央對香港特別行政區擁有主權和管制權的前提下展開,否則“一國兩制”實踐就可能會誤入歧途,甚至走樣變形。香港特別行政區基本法23條所確定的特區要承擔保障國家安全的憲制責任,特別行政區行政長官要堅定而耐心地說服特區社會各界,爭取在特別行政區順利通過國家安全立法,為香港特區未來發展設定防火牆和基本底線。香港特別行政區創建以來屢次被評為“世界上最自由的城市”,但在國家安全這個重大問題上決不可“政治幼稚”,香港特區不應該是一個“不設防的城市”。

特別行政區行政長官的另一個重要使命還在於引領特別行政區進行轉型。國家在“十二五”規劃開始列出港澳專章,強調支持香港作為國際金融、貿易、航運中心的地位,支持香港發展成為國際資產管理中心和離岸人民幣業務中心。2016年公佈的“十三五”規劃綱要,在國家未來5年經濟社會發展的藍圖和行動綱領之中涉及港澳部分的內容再次單獨成章。特首梁振英就認為,港澳專章展現了中央對保持香港長期繁榮穩定的大力支援,同時讓香港在“一國兩制”的優勢下,鞏固及提升優勢,並配合國家的整體發展。這也是行政長官要充分認識和履行的歷史責任。

今天的世界,解構主義日益成為流行的主調,建構主義日益面臨挑戰,“黑天鵝”滿天飛。在歐洲,英國一方面動員各方力量應對蘇格蘭“脫英公投”,一方面卻通過了脫歐公投讓歐盟遭遇創建以來最大的難題和挑戰。在美國,特朗普上任之後甚至威脅要退出WTO。正是在這個日益分化和區隔的時代,“一國兩制”卻從設想變為真實的實踐,並地隨著中國的高速發展而走向不斷地縱深,但在這個過程中也當然地面臨著各種質疑和挑戰。“一國兩制”作為一項以國家統一為基本目標的偉大事業,而今在特別行政區正在轉換為具體的治理過程。特別行政區的行政長官要清晰地認識到這一政治使命的難度,勇敢地承擔起政治責任,通過創造性的努力和擔當,在特區治理過程中協助國家實現國家治理現代化的基本目標。

歷史責任重大,政治使命光榮。香港特別行政區行政長官要站在歷史潮頭的引領者,根據憲法和基本法這些憲制性法律檔的規定,在“一國兩制”的實踐中充分不斷認識並強化自己特殊的憲制角色,在歷史的傳承中做出發展,在理想的堅守中面對現實,以政治智慧來迎接各種困難和挑戰,破解歷史遺留的難題和困境,化解接踵而至的政經危機,推動“一國兩制”在香港特別行政區豐富展開和成功實踐。

特殊的任職要求和政治禮遇

香港特別行政區行政長官的產生和任命過程是一個高度政治性的活動,既要考慮到行政長官的憲制角色,也要考慮到行政長官的政治使命,還要避免出現憲制危機。香港特別行政區行政長官作為特別行政區的首長和特區政府的首長,特別行政區基本法對於這個職位的任職要求頗為苛刻。

香港基本法第四十四條明確規定,香港特別行政區行政長官由年滿四十周歲,在香港通常居住連續滿二十年並在外國無居留權的香港特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。同時,根據第一百零四條的規定,香港特別行政區行政長官在就職時必須依法宣誓擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區。

在香港特別行政區歷任行政長官任職時都要舉行宣誓儀式。1997年7月1日,第一任行政長官董建華先生是向國務院總理宣誓:“本人董建華,謹此宣誓:本人就任中華人民共和國香港特別行政區行政長官,定當擁護中華人民共和國香港特別行政區基本法,效忠中華人民共和國香港特別行政區,盡忠職守,遵守法律,廉潔奉公,為香港特別行政區服務,對中華人民共和國中央人民政府和香港特別行政區負責。”2002年7月1日,董建華作為第二屆行政長官宣誓就職則是向到香港參加回歸紀念活動的國家主席宣誓。2005年,董建華先生中途辭職後由曾蔭權接任,其宣誓就職儀式是在北京舉行的,作為新任行政長官他這次是向國務院總理宣誓。2007年7月1日,香港回歸十年紀念日,曾蔭權在香港新一屆行政長官任職儀式上向出席紀念活動的國家主席宣誓。2012年7月1日是香港回歸十五周年紀念日,第四屆行政長官梁振英仍然是向國家主席宣誓。可以看出,特別行政區行政長官宣誓經過多次實踐之後已經基本上形成政治慣例並加以傳承,在這個重大的問題上,國家給予了特別行政區超規格的政治禮遇。

2016年12月9日香港行政長官梁振英在行政長官辦公室地下大堂會見傳媒時正式宣佈“不會參加下一屆行政長官選舉”,他還主動公佈了放棄競逐行政長官的原因是要“在未來一段時間內照顧好家庭”。而在2017年兩會期間,香港行政長官梁振英現實被增補為全國政協委員,繼而又高票當選為全國政協副主席,這一切都顯示了國家對於香港特區行政長官給與了特殊的政治禮遇。這既是對於其歷史貢獻的一種高度肯定,也是對於未來香港行政長官履職的一種鼓勵和期待。

原文載於《觀察者網》 (2017年3月27日)