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早前發布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》(以下簡稱《綱要》)明確了大灣區未來的發展規劃,同時也提出了在灣區內實現「深化社會治理合作」的目標。「深化社會治理合作」其中一項重要內容是,將來要在珠三角九市港澳居民比較集中的城鄉社區,針對地拓展社區綜合服務功能,為港澳居民提供及時、高效、便捷的社會服務。由此可見,隨着《綱要》進入全面落實和深度推進階段,完善和提升大灣區社會治理體系、實現區內城市社會治理的協同發展,將成為大灣區建設和發展的重要支撐。

透過結合國家在十八大以來的社會治理發展規劃可知,《綱要》所設立的「深化社會治理合作」目標,乃是國家推進「社會治理體系的建構和創新」總目標的組成部分。大灣區作為我國在新時代推動區域發展的「中國新模式」,所強調的核心要點是充分發揮「兩制」之利,推動整個灣區的建設和協同發展,實際上可以為推動國家「社會治理體系的建構和創新」提供良好的試驗契機。

因此,社會治理的創新發展,將是大灣區建設的重要組成部分。未來區內各城市應在明確自身定位、發揮好各自優勢,實現經濟發展和產業升級的同時,藉着不同區域間相互經驗借鑑,在加強和創新社會治理工作上取得新突破。而在社會治理體系的建構和創新方面,港府過去一直鼓勵社會治理的跨界別合作,於社會福利、環境保護、可持續發展、勞工等領域,累積了大量實踐經驗。由此而建構起來的多元合作社會治理模式,更是具有積極的推廣意義。

香港的多元共治社會治理模式

回顧歷史,香港當前所實行的多元共治社會治理模式,是隨着上世紀後期興起的兩次政府公共治理改革潮流(「新公共管理運動」和「政府再造運動」)而逐漸形成的。該治理模式所突出的是由政府主導的跨界別合作治理,被認為是新公共管理理念影響下的合作治理理論實踐的典型範例。而這種合作治理,強調的不僅是政治權力的運用和實施,還包括以各種形式出現的權力分散。正如學者周和曾指出,這種權力的分散化所對應的主體間邊界變化,主要指公共權力由公共部門轉移至私營部門和第三部門,非政府組織向政府部門的滲透和替代,也就是非政府組織跨越自身界限,延伸至政府部門原有領域當中,縮小政府組織規模。

在香港這種多元共治社會治理模式下,公共治理的參與主體不僅包括作為官方代表的政府,還包括來自其他界別的代表(如第三部門、私營機構、以經濟精英和知識精英為代表的專業人士等)。而且這些來自不同界別的參與主體,都能在本地區的社會治理中互相配合、各司其職。在香港所建立這套的多元共治社會治理模式中,有一系列理念和原則值得特別注意,具體包括:實行合作治理理念,強調社會治理工作的跨界別合作;強調政府的「服務者」角色;要求建立有效的公眾參與機制,確保公眾知情權和對公共政策制訂參與權受保障;要求有效地將社會各界別精英吸納到本地區的社會治理系統中,讓擁有專業知識的人士在整個社會治理過程中發揮積極作用。

香港經驗對大灣區的借鑑意義

現階段,創新社會治理理念、構築中國社會治理體系,已成為新時代社會主義建設的重要目標。粵港澳大灣區作為國家着力推動的國際一流灣區和世界級城市群建設工程,理應成為落實中共十九大報告關於「打造共建共治共享的社會治理格局」新部署的重要實踐平台。在此背景下,我們需超越行政區劃和經濟規劃的思維及視角,從國家戰略層面來看待粵港澳大灣區建設,和香港在其中所能發揮的體現「國家所需,香港所長」的獨特作用。結合香港在多元合作社會治理方面的制度安排和先行經驗,筆者建議,未來粵港澳大灣區社會治理創新發展可優先做好以下工作。

首先,香港多元合作社會治理經驗表明,社會治理中的跨界別合作尤為重要,它會產生包括調動到更多社會資源以提升社會整體能力、鼓勵企業承擔社會責任和增強企業公民意識、在治理過程中產生協同效應令合作計劃增值等諸多效益。未來,粵港澳大灣區社會治理的創新發展,應積極對之加以借鑑,樹立起跨界別合作的治理理念。

其次,香港多元共治社會治理模式,有效區分了社會治理中「掌舵」與「划槳」職能,「決策」環節實行政府主導,公共服務的供給環節則引入市場機制和第三方參與模式。而在此過程中,政府的「服務者」角色亦得到進一步強化。對此,大灣區的社會治理創新亦應有所借鑑吸收。此外,香港過去所實行的,通過建立起有效機制以推動公共決策公眾參與、吸納社會各界別精英參與社會治理的治理經驗,也值得未來在粵港澳大灣區加以推廣。

作者是深圳大學港澳基本法研究中心副研究員、一國兩制青年論壇理事
原文載於《明報》觀點版 (2019年3月18日)

圖片來源:https://www.shobserver.com/news/detail?id=83215