甘文鋒：香港基層治理 該如何固治保興

可以預計，這一年過後，香港的基層治理體系將會有翻天覆地的變化。上半年主要是關愛隊的遴選及成立；下半年估計區議會的產生制度也會有很大改動。
原來基層治理的部分，在政府取消市政局及區域市政局後，區議會是民間與政府溝通的主要橋樑。在新的體制下，「三會」（即地區滅罪、防火及分區委員會）的政治地位得到大幅提升，本來屬於區議會的選舉委員會位置，現已劃歸三會。另外是現在籌備當中的地區關愛隊，將會由地區民政專員領導，主力跟進地區服務工作。估計未來的區議會，主要任務是回到初時設計的角色，成為地區諮詢架構，為政府推動民生工作提供意見。
未來香港的基層治理，應是以地區民政作為主軸，另外三會、關愛隊及區議會在民政專員的帶領下，各司其職，互相合作支持及監察政府工作。三者分工比之前清晰，而且明顯是參考了內地基層治理體系。
內地基層治理，特別是城市的基層治理，在市轄區和不設區的市人民政府，都是以街道作為治理單位；而街道辦事處就是政府派出的機關，屬於鄉級管理機關。街道辦轄下則會有多個社區，視乎社區大小，再分設若干社區居民委員會，作為居民自治組織，服務所屬社區。

香港地區民政與關愛隊的關係，有點像內地街道辦和居委會的關係：一為政府在基層的前線機構，另一為居民的自治組織。街道辦對居委會的工作予以指導，而居委會則對街道辦的工作予以協助。筆者相信未來地區民政事務處與關愛隊的關係亦是如此。
改善社區民生 要政府主動作為

然而，在三會、關愛隊及區議會都就位的情况下，基層治理是否就有足夠「興」的動能，可以帶動社區由治及興呢？中聯辦主任鄭雁雄在本年全民國家安全教育日啟動儀式中的致辭，論及他對「治」和「興」的想法，這裏摘錄如下：「由治及興必須牢記固治保興……『治』是『興』之基，『興』是『治』之本；欲『興』先要固『治』，『治』不固則『興』不保；『治』世必然求『興』，『興』不成則『治』不久。」可見興治兩者，是互相補足、有辯證關係的。
這次香港基層治理體制的大改革，能夠確保愛國者在體制中的作用，是固治的重要一步，可以說是為「興」提供了必要條件。但香港的體制是行政主導，興的動能往往源自政府，在社區層面，將來無論是三會或區議會提供意見，還是關愛隊提供服務，最終如何改善社區民生，還是要政府主動作為，提供資源及決定政策。這就是為什麼說改革香港基層治理的體制，只是為改善基層治理提供良好環境，能固治而尚未能及興。
基層治理的最主要矛盾
當然今天香港的基層治理有很多問題需解決，惟我們還是要抓緊中心工作，找出現時主要矛盾，切實打通基層治理的「最後一公里」。今天香港基層治理的最主要矛盾，是「市民對社區民生的各項改善要求和基層官員教條主義及官僚主義之間的矛盾」。社區問題出現，不是一天兩天的事，歷屆區議會都有向政府基層各個相關部門反映；但基層官員面對訴求基本上就是兩種回應，一是教條主義，二是官僚主義。
教條主義就是搬出各類指引，指引沒說要做的基本不做，說要做的能拖就拖；官僚主義則是上級要做的先做，來自區議會代表市民意見的則放到最後才做。有真的願意為市民服務的官員嗎？有的，惟真的不多，而且他們都是在這個官僚體系當中，可以改變的不多。要打通香港基層治理的「最後一公里」，不解決基層官員的教條主義和官僚主義，是不可能實現的。
設部門KPI由地區評分
打破教條主義官僚主義
要解決這個問題，為政府基層部門設立關鍵績效指標（KPI）尤其重要。這次基層改革，每支關愛隊都因應社區情况有不同KPI；若負責團體在兩年後不達標，會影響其下次申請關愛隊。要讓基層部門官員重視地區意見，應該也要為每個部門設立KPI，並且讓三會及區議會成員評分，以確保基層官員的工作表現能符合地區人士期望，而非僅僅是政府內部評核。這樣的評核制度，才能打破政府基層部門的教條主義及官僚主義。
鄭雁雄主任的發言其實已很清楚明白，「興不成則治不久」，中央已出手做了很多事情，令香港由亂及治；如何由治及興，香港政府應好好思考和落實，否則興不成，香港的治亦難長久。正如基層治理方面，改革應該在今年做好；惟體制改革只能「固治」，如何「保興」則是特區各部門的責任。筆者希望各部門首長好好思考如何落實固治保興，打通基層治理的「最後一公里路」。

作者是一國兩制青年論壇副主席、香港青年時事評論員協會會董