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全國人大決定授權人大常委訂立《港區維護國家安全法》,香港各界反應強烈:既有熱烈支持,盼望香港可以從此由亂變治;也有不少人表示反對甚至憤怒,認為中央違反「一國兩制」的承諾,香港將會變成「一國一制」。如果我們撇開各種情緒化的反應,冷靜地回顧和思考回歸以來的政治爭議,我們會發現:大部分的爭議都與《基本法》當中的中央和特區關係有關,尤以基本法第23條和45條為甚。這兩條條文經常被香港人相提並論,也許是一個誤會。

 

這兩條條文有幾個共同特點。首先,它們都是「未來式」,既指明未來發展的方向,但又缺乏具體時間表,當中的不確定性很大。以基本法第23條為例,它要求特區政府「應自行立法」,禁止7種危害國家安全的行為。這些行為都是威脅國家安全的嚴重罪行,例如叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府等等。一個國家(無論是單一制或者聯邦制)把國家安全交給地方政府立法十分罕見,而沒有立法時間表更是聞所未聞!誠然,這項特殊的安排是中央尊重香港行之有效的資本主義制度,理解香港實行普通法的特點和港人可能對由中央立法有顧慮而作出,但國家安全法就像一道家門,就算社區一直治安良好,一個家也不可能沒有家門或者「夜不閉戶」(最近流行的說法是「無掩雞籠」),否則到了盜賊臨門,一切都已經太遲。

基本法第45條則指出行政長官由中央任命,而產生辦法則「根據香港特別行政區的實際情况和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。這條「未來式」加「開放式」的條文也是各國憲法所罕有。大部分憲法有關國家機構和選舉制度都只會列出修改的程序、門檻和修改的限制。但這一條連同第68條關於立法會的普選條文,一方面回應了起草期間不少市民對普選的訴求,但同時卻使基本法自頒布以後即陷入永無止境的有關「雙普選」的爭論當中,每一次爭論都撕裂社會一次,也損害中央與香港的關係。澳門基本法沒有這條普選條文,在2009年通過國家安全立法後,基本上沒有什麼來自基本法的政治爭議,安定的社會環境為其後10年的經濟騰飛提供良好的條件。

第二個共同點是,兩項條文都直指中央與特區的關係,都關係到國家的核心利益。國家安全是任何國家得以和平發展的最重要基礎和大前提,屬於中央事權。中央容許香港(和澳門)自行立法是對特區的信任。但不幸的是,由於國民教育長期缺失以至對國家的認同感普遍不足,很多港人都傾向把維護國家安全與保障個人權利對立起來,導致這條有泛民私下都表示可接受的法案在2003年被迫撤回。第45條有關特首普選的內容,則涉及香港作為地區的首長採取獨有的「普選+任命」的產生方式。但由於香港直轄於中央,提名門檻的高低則關係到是否由愛國者治港和中央對特首的實質任命權。反對派執著於毫無篩選的特首選舉,最終剝奪了市民一人一票選特首的機會。

第三個共同點至關重要,也是所有撕裂和爭議的焦點,就是個人權利和國家利益的關係。多年以來,香港人強調基本法對個人自由和權利的保護,但卻對集體的義務以至對國家利益的維護普遍漠視甚至抗拒。不少香港人甚至把自己放到一個與中央討價還價的位置。多年以來反對派甚至部分建制派都有23條與45條的「交換論」:即如果港人獲得普選特首的權利,則基本法23條可以商量;也有人假設如果特區願意通過23條,則中央對特首普選的條件,包括8.31決定都可以放寬。近年甚至有偏建制派的智庫提議23條和45條同步諮詢,以吸引港人接受23條立法。

今次中央根據基本法第18條直接為特區立法,表明上述「以23換45」或者「以45換23」的思維完全是部分香港人的一廂情願。國家安全在任何時刻對於任何國家都是頭等重要的事情,維護國家安全是香港特區的應有責任,這應該是無條件的,不是一個可交易的東西。把23條立法跟雙普選掛鈎,首先就是對於中央政府不信任,並試圖以普選作為抗衡中央對香港行使權力的手段。多年來中央對普選和國安立法的立場是一貫的,只是部分香港人對中央缺乏了解而對形勢誤判而已。

法律界處理國安法態度 值得關注

這次人大直接為香港立法的方式表明,危害國家安全在香港不是「未來式」,而是「現在進行式」。中央依法行使權力去維護國家安全和保證香港的長治久安,是必要和及時的。至此,香港人應該明白,多年來有關基本法第23條和45條的關係是個也許不太美麗的誤會,反映香港人多年來重個人權利輕國家利益、重兩制輕一國的思維。長期以來,香港各界包括法律界都存在選擇性擁護基本法的奇怪現象:例如重特首普選而輕國安立法,強調維護普通法傳統但卻排斥人大釋法的權力。不少「選擇性擁護」的人屬於根據基本法第104條宣誓的主體,實在使人大惑不解。這次國安立法是香港這個普通法地區首次執行和審理大陸法的條文。香港的法律界是以開放和負責的態度去處理國安法,還是繼續排斥大陸法和中央依法擁有的權力?這是值得我們繼續關注的。

香港人必須緊記,「一國兩制」的精髓或者「初心」,是香港的一制既有異於國家,但也有益於國家。多年來的政治爭議,都可歸結為一點:香港的制度與內地的差異可以有多大,而差異的幅度會否大到影響國家利益和香港本身的利益。只有珍惜「兩制」,不濫用香港的一制損害國家的利益,「一國兩制」才能真正行穩致遠。

原文載於《明報》觀點版(2020年05月29日)

作者是一國兩制青年論壇創辦人兼主席、基本法推廣督導委員會委員