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全國人大委員長張德江在5月27日出席基本法實施20周年座談會並發表講話。

講話發表以後,個別媒體和泛民主派快速定調,認為張的講話強硬;但事實上,張所發表的內容大部分是中央一貫的立場,包括對「全面管治權」的論述,對中央與特區關係是「授權與被授權」的講法等。

筆者認為,全篇8,000多字講話的重點和亮點,毫無疑問是有關公職人員學習、宣傳和評核基本法的要求。

在張講話的第三部分「深入推進香港特別行政區基本法的貫徹實施」中,他提出要在香港特區加強基本法宣傳教育,維護基本法的權威。具體而言,他認為「中央政府各部門和各省、自治區、直轄市和香港特區行政、立法和司法機關都要帶頭認真學習基本法,嚴格遵守基本法、大力宣傳基本法。要將學習掌握基本法的水平作為特區任用和評價公職人員的重要標準,努力提升管治團隊的國家觀、大局觀和法治觀。」

基本法推廣 張德江促深化

這裏帶出了兩大重點:第一,基本法的學習及宣傳工作須全國推行;第二,把基本法的知識作為公務人員的評核標準。綜合而言,張的講話帶出了香港需要強化基本法推廣工作,由過往的1.0階段進入2.0階段。

回歸已經20年,中央在這個時候提出要在全國宣傳推廣基本法,筆者認為有幾點意義。首先,隨着國家的急速發展,香港各個行業各個階層跟內地的交流和合作日益頻繁,這在30年前基本法起草的時候是難以想像的。基本法當中有關中央部委和省區與特區的關係,只有第22條提及,內容包括不得干預特區事務、設立機構需要中央批准、和在港人員需要遵守香港法律。

隨着一帶一路倡議的推進,還有所謂「國家所需,香港所長」的功能定位的確立,未來香港與內地的交往只會更加密切。

基本法知識 納公僕評核標準

另一方面,部分內地人尤其年輕一輩確實存在着對一國兩制質疑的聲音,他們沒有經歷過回歸以前的一段歷史,不能理解為甚麼作為國家的一部分,香港在擁有諸多內地人沒有的權利甚至普選承諾的同時,對國家的疏離感竟然愈來愈強烈。因此,在全國推廣基本法,讓國人重新理解一國兩制的意義,十分重要。

至於張提出要特區政府、立法機關和司法機關帶頭學習和宣傳基本法,並以基本法作為公務人員評核標準,這是全篇講話最突出的一點,也是一個全新的要求。

首先,根據基本法的定義,公務人員(public officers)涵蓋面十分廣泛,不止一般意義上的官員,它包括主要官員、公務員、行政會議成員、立法會議員、還有各級法院法官。去年底發生的梁游宣誓風波引發人大常委會釋法,而被解釋的第104條正是屬於基本法第四章政治體制當中的「公務人員」部分。篇幅所限,本文只論述公務人員當中有關「公務員」的相關基本法水平的要求。

根據政府網站的資料,為提高大眾對基本法的認知和推廣學習基本法的風氣,政府規定公務員應徵者在招聘考試中須應考基本法測試,但該測試的成績僅為評核應徵者整體表現的其中一個考慮因素。基本法測試是終身有效,而考試形式只是20分鐘之內回答15條選擇題。公務員是政府行政管理的骨幹,佔公務人員的最大比例,這種終身有效的「快速測試」對於評核公務員的基本法知識有多大作用實在成疑問,更遑論培養他們的國家觀、大局觀和法治觀。

聘公僕「快速測試」 成效存疑

在入職以後,公務員也會不定期接受有關基本法的培訓,由公務員培訓處負責。培訓形式包括專題講座、網上學習、到內地各大院校參與國情班等等。由政務司司長擔任主席的基本法推廣督導委員會,屬下有多個工作小組,其中一個為公務員工作小組,為相關培訓工作提供意見。

上述對公務員的基本法教育工作過去一直在做,但它的本質和對社會各界(例如教師、學生和公眾人士)的推廣沒有分別,無論是必修或者是選修的課程,其學習成績與個人的評核或升遷並沒有任何關係,屬於低風險或者零風險;一般只要出席或通過簡單的測試即可。這次張德江提出要把對基本法的認識作為公務員評核的一部分,是把推廣基本法帶到一個全新的2.0階段。

筆者認為,這個2.0階段的意義有幾點。第一,更着重對包括公務員在內的公務人員推廣基本法。一直以來,推廣基本法的重點是針對教師、學生和大眾市民。公務員作為政府行政管理的骨幹,深入認識基本法並把它融入到日常工作當中,是十分必要的。事實上,政府的《公務員守則》當中,也多番強調基本法當中對公務人員的要求和公務員遵守基本法的責任。對公務員推廣基本法,必須比社會上其他群體更深入、更具體。

量身訂做課程 本地專家難滿足

第二,把對基本法的認識作為評核標準之一,是要突出基本法對公務員工作的重要性。這不是一般的知識技能(事實上在職公務員接受的各種培訓多不勝數),而是一項對特區全體公務員的核心要求。現時,特區政府對納入評核標準的細節仍未出台,但哪怕是佔評核標準的一小部分,這已經是一個基本法教育的「質變」,意義重大。

第三,新措施將意味基本法培訓師資和課程內容的大幅提升。要成為公務人員的評核標準,基本法教育必須更全面和深入,課程要量身訂做,務求跟各個部門的具體工作相結合。考核方式也不可能是入職時的簡單選擇題,否則難以區別成績。這意味着有關基本法教材和師資的需求將大幅增加,從對中國憲法的認識,到基本法的起草過程、立法原意到基本法的實施、中央的論述和特區法院的相關判例,都將成為公務員課程的要求。

然而,香港有關憲法和基本法的師資異常缺乏,單靠本地的專家和法律界人士將遠遠未能滿足龐大的需求。筆者在近年研究基本法和從事港澳研究的過程中,認識到大量精通普通法和大陸法的基本法年輕學者,這批了解香港情況的學者可以成為日後基本法培訓的生力軍。

特區政府要真正落實這個要求,除了要具備足夠的師資和資源,也將面對大量困難,包括會被人質疑是對公務員洗腦,違反公務員的所謂政治中立等等。(《公務員守則》對政治中立有明確定義,有異於坊間大部分想當然的說法,建議讀者細閱)然而,公務員並不是一般的市民,他們擁有更大的公權力,而權力意味着責任。全世界公務員學習當地的憲法,都是應有之義,香港的公務員又豈能是例外?

作者是一國兩制青年論壇召集人
原文載於 《經濟日報》國是港事版 (2017年6月19日)