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自從去年反修例運動開始,公務員參與的各種行動,包括示威、聯署、撰文、佩戴標識以至違法行為都備受關注。支持運動的一方普遍認為上述合法行為屬於公務員的「公民權利」,而違法行為則是所謂「反抗暴政」,在道德上予以支持。反對者則不斷大聲疾呼,認為公務員支持政府是天經地義,「吃着皇糧砸政府的鍋」就是大逆不道,應該解僱;也有人把公務員的諸多問題歸咎於過去過分吹捧港英留下來的公務員制度和人員,導致他們沒有經歷其他地方的「去殖民化」過程。大體而言,過去一年的爭議集中在兩個重要問題:公務員參與違法行為的處理問題和違反「政治中立」問題。

 

僱傭關係合同的要求 必然比法律更高

根據媒體報道,最近公務員事務局發出指引,指出如果公務員在試用期未滿前被控參與非法集會等行為,部門主管可以在法律程序未完成之前予以解僱。毫不令人意外的是,支持反修例運動的人士對此大肆抨擊,認為這是「政治打壓」「未審先判」等等。這種言論某程度可以說是違反了常識。一個公民在一個社會守法,不作出違法行為,是所有道德規範的最低標準。不違法或者未定罪不等於合情合理,更不等同符合道德規範。在任何的僱傭關係,甚至任何契約關係,合同的建立就是為了在雙方有爭議,或者僱員違規時指明如何處理,其內容必然是比法律(尤其是刑事法律)更高的要求。舉例,很多僱傭合約會訂明,如果員工在外「秘撈」,或者把屬於公司的保密或商業上敏感信息向外透露,即屬於違反合約,可遭到解僱而沒有任何補償。大部分這些行為都不屬於違法,而是「違規」或者「違紀」。無論是公務員的最新指引也好,或者港大解僱戴耀廷的事件也好,其實都是極其簡單的道理:在「違規」、「違紀」但法律程序(例如上訴)未完成的情况下,僱主是否有權解僱員工?如果沒有權的話,那麼任何機構設立規則是否有意義?紀律處分如果在法庭定罪後才可以進行,那麼紀律與法律何異?至於員工所犯法律是因為社會運動或者是個人利益驅使,甚至控罪本身是否合理,根本不應該是一個機構(無論僱主也好,大學或中學也好)是否懲處其成員的考慮因素。

事實上,法律是社會規範(包括道德規範)的最低標準。所有人與人的關係和倫理都是建立於其上。更重要的是,法律的入罪門檻很高,尤其是刑事案件,有合理疑點的話利益歸於被告。但其他社會關係,例如僱傭關係、家庭關係或者朋友關係,對有關人等的行為約束和要求肯定更高。如果公務員被控告期間政府不能將其解僱,那是把社會規範的最低標準變成最高標準,合理嗎?

香港沒《公務員法》 政治中立屬紀律問題

談到「違規」不違法,這就是公務員「政治中立」的核心問題,也是大部分論者都忽視的一點。香港公務員制度的一大特色,是沒有一部《公務員法》,這也是港英年代遺留下來的傳統。在港英年代,公務員是所謂「女王的僕人」,而女王授予港督巨大權力去處理公務員的待遇、升遷和紀律問題。回歸後,行政長官基本上接收了港督對公務員的巨大權力,而現今管理公務員的主要法律(包括《公務人員(管理)命令》,和相關的《公務人員(紀律)規例》)都是1997年7月行政長官董建華運用《基本法》第48條第4款,以發布行政指令方式在港實施,沒有經過立法會的審議。如果說港英時期的公務員制度對現在特區政府有任何啟示的話,其中最重要的一條,就是特首對公務員的懲處有巨大的權力。

因此,《公務員守則》中有關「政治中立」的條款,包括對特區政府和在任行政長官絕對忠誠、對參與政治和政黨活動的限制、不能對已決定的政府政策公開表示異議等等,是屬於公務員的紀律問題,即屬於政府與公務員的僱傭關係的一部分。由於香港並沒有《公務員法》,更沒有如美國或台灣地區般為「政治中立」立法,因此市民目睹任何違反政治中立的行為(例如公務員參與合法但違反政治中立的示威遊行),並不能舉報,而只能靠公務員內部紀律機制處理。處理的話,也要經過冗長的、準司法的紀律程序,動輒數年。

嚴格處理違規 參考外國經驗立《政治中立法》

作為少數研究香港公務員「政治中立」的學者,筆者認為,既然違反「政治中立」是「違規不違法」,則解決方法有兩個:一是嚴格處理違規,二是參考其他國家的經驗進行立法。公眾應該關注公務員事務局在紀律調查方面的立案情况和處理結果,還有是否有足夠資源加快處理相關個案。長遠來說,應參考美國的例子,訂立《公務員政治中立法》,對公務員在參與政治和發表言論方面作出詳細規範,這無論對社會整體或者保障公務員行使其權利都有好處(註1)。至於公務員宣誓效忠特區和擁護基本法,當然值得支持。但眾所周知,要以違反誓言來對個別人的言行入罪門檻極高,因此它的象徵意義遠大於實質意義。

擁護一國兩制和基本法 沒討論餘地

公務員是一個特殊的群體,既是公民,也是公職人員,掌握着資源和權力。首先,公務員受到比其他人更大的權利限制,包括言論和參與政治的權利,是理所當然的,也是「政治中立」的核心要義。問題是,對公務員權利的限制是否合理,和是否合乎比例。香港在這方面的規定,至少與英國相比,是寬鬆的(註2)。至於公務員要擁護「一國兩制」和基本法,更是沒有討論餘地的事情。西方社會要求公務員保持「政治中立」,忠於所有在任政府(serving government of the day),其精神不是忠於某黨某人,而是忠於產生這個政府的制度,即該國的憲法。以香港而言,公務員要效忠的,就是《中國憲法》和香港基本法。一個人自願加入任何機構,包括政府,都必須遵守相關規範,和所有高於法律要求的規定。任何理性不帶偏見的人,都應該認同這是淺顯不過的道理。

註1:詳看筆者2019年12月6日《明報》觀點版文章〈公務員「政治中立」:英美經驗與啟示〉

註2:英國的公務員守則規定公務員對外發表言論、撰寫文章評論政治都需要事先得到上司批准;不同級別公務員可以談論地方或全國性的政治議題,級別愈高限制愈大;而公務員的言行導致其所屬的大臣出現尷尬,也是明令禁止的

原文載於《明報》觀點版 (2020年09月01日)

作者是一國兩制青年論壇創辦人兼主席