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香港《基本法》沒有提及政黨,因為當年在起草基本法時香港各界對政黨有不同的看法,大體可分為認同政黨政治和反對政黨政治兩種對立的意見。至於是否把政黨寫進基本法,有意見認為基本法內應有保障政黨的條文存在;有意見認為,應在基本法中寫上不允許政黨公開活動;也有意見認為,政黨的存在與否是自然現象,毋須在基本法內加入有關條文加以鼓勵或禁止。

香港政黨法制化勢必加強

雖然基本法沒有對政黨問題作出規定,但並非意味着香港政黨沒有法律保障。《行政長官選舉條例》第31條第2款規定「在本條中——政黨指(a)宣稱是政黨的政治性團體或組織(不論是在香港或其他地方運作者);或(b)其主要功能或宗旨是為參加選舉的候選人宣傳或作準備的團體或組織,而候選人所參加的選舉須是選出立法會的議員或任何區議會的議員的選舉」。該條例對「政黨」的定義採用的是「選舉工具說」。

目前香港政黨的成立主要依據《社團條例》或《公司條例》,政黨的法制化水準較低,勢必應予以加強。各國(地區)加強政黨法制的目的可分為兩個方面:一方面是保障政黨的權利;另一方面是規制政黨的行為。綜觀香港的政黨法制現狀,不能說香港政黨沒有法制,行政長官選舉條例第31條定義了「政黨」,《基本法》等其他法律的個別條款也涉及政黨事項;但這些制度規範是十分零散的,不適應政治實踐需要。香港作為實行資本主義制度地區,其政黨法制應堅持自由、民主、法治和平等等原則。香港政黨法制應包括政黨的成立、政黨的內部事務管理、政黨活動的保障和政黨的處罰等內容。加強香港政黨法制建設,通過明確香港政黨的權利和義務,規範它們的建立、運行和監督程序,從而推動香港政黨的健康發展,跟進政治發展的步伐,最終促進整個香港的繁榮與穩定。

香港政府會有更強的政黨性

目前的特別行政區政府具有一定的政黨性,如民建聯等建制派政治精英進入特區政府任職。但行政長官作為最重要職位一直是無黨派人士擔任。行政長官選舉條例第31條規定,獲宣布在選舉中當選的人,須在該項宣布作出後的7個工作日內:(1)公開作出一項法定聲明,表明他不是任何政黨的成員;及(2)向選舉主任提交一份書面承諾,表明他如獲任命為行政長官,則在他擔任行政長官的任期內,他不會成為任何政黨的成員,或他不會作出具有使他受到任何政黨的黨紀約束效果的作為。

該規定其實也不是香港的特色,俄羅斯等國也有類似的規定,只是制度設計背後的動因不同。香港行政長官不得具有政黨身分,很可能基於以下考量。其一,香港政黨產生的時間較短、發展不成熟、社會認同度較低。行政長官如果是某政黨成員就會被認為是某局部利益的代表者;行政長官若不具有政黨身分,會超脫些。其二,根據基本法,行政長官須向中央負責,在香港立法、行政、司法三機關中,中央政府意志主要通過行政長官來貫徹落實,而其若是政黨成員極易受到所在政黨的掣肘。其三,根據基本法,香港的政治性組織或團體不得與外國的政治性組織或團體建立聯繫;若行政長官是政黨成員,不利於其進行外事活動。

行政長官無政黨身分是必要的,但也帶來一定的弊端:立法會任何政黨議員都不是行政長官的班底,任何議員支援政府都會被戴上「保皇」的帽子。在這樣的情况下,就是建制派議員迫於選舉政治的壓力也得反對政府。在民生經濟議題上,所有政黨都扮演過反對派的角色。為施政的需要,未來政府應有更強的政黨性,特首須委任更多建制派政黨精英進入政府擔任高官,甚至還須考慮委任溫和反對派政黨的精英進入政府或行政會議任職。這樣既可擴大政府構成的民主性,也可獲得主要政黨在立法會對政府施政的支持,至少可以減少「為了反對而反對」的現象。

即使退出政黨 其也不能割斷關係

從加強行政與立法的關係、解決施政困局而言,行政長官最好具有政黨身分。其實,行政長官選舉條例的有關行政長官不得具有政黨身分的規定比最初的規定還是寬鬆得多,1996年10月香港特別行政區籌委會通過的《第一任行政長官人選的產生辦法》第4條規定「有意參選第一任行政長官的人應以個人身分接受提名。具有政黨或政治團體身分的人在表明參選意願前必須退出政黨或政治團體」。新的規定雖然在政黨身分問題上顯然是放寬了條件,即由原來參選行政長官的消極條件變成擔任行政長官的消極條件,但繼續發揮着阻止香港出現本地執政黨的作用。

雖然香港有些政黨對行政長官不得具有政黨身分的規定持反對意見,但基於前述原因,廢除此規定的可能性極小。因此,香港未來不會出現法律上的本地執政黨。但某政黨領袖當選行政長官後,即使其退出所在政黨,其也不能割斷與原所屬政黨的關係,其施政必須仰靠原所屬政黨的支持,並任命原所屬政黨的精英進入政府擔任重要領導職務。若是這樣,香港就很可能會出現類似俄羅斯的「政權黨」,如「統一俄羅斯」黨。當然,香港未來很可能出現的「政權黨」還不是法律上的本地執政黨。

作者是澳門科技大學法學院副教授、香港一國兩制青年論壇理事

原文載於《明報》觀點版 (2017年5月20日)