黃芷淵：淺談香港基層治理的現況與發展

香港第五波疫情爆發後，抗疫措施短板陸續浮現。儘管不少「逆行者」走到抗疫一線，居民守望相助共同抗擊疫情，但如何將當局的措施落實到地方基層，如何系統性地迅速執行與統籌推進種種措施，備受關注。社區是疫情防控的第一線、內防擴散的前沿陣地；而如何提升基層治理與地方管理能力，有效執行措施及回應基層需求，更關係到香港特區政府的施政效能。

本文透過分析香港地方行政與基層治理的發展背景與現況，探討由政府主導、地區為本的治理架構優勢與問題，從而對香港基層治理模式的發展出路給出建議。

 

一級政府、兩級管理、「三駕馬車」

在行政體制上，香港和內地最大的區別，在於香港實行「一級政府、兩級管理」的城市治理架構，即只有一個特區政府，但地方治理由特區政府及區民政事務處負責管理。而在社區或大廈小區層面，香港沒有內地的居民委員會等地方架構組織。在政府管理下，香港的基層治理主要依靠市場與社會參與。而服務體系方面，香港有著多元參與的合作治理基礎，其中，區議會、社區管理委員會、社區組織及社團，則可謂構成香港社區自治的「三駕馬車」。

2022年２月27日，元朗民政事務處聯同「全港社區抗疫連線」，在元朗水車館里向元朗區居民派發2019冠狀病毒病快速檢測套裝

這種治理模式與香港特殊的歷史背景有著密不可分的關係。上世紀80年代前，殖民統治架構下的香港，採取的是「自上而下」的「集權政治」模式，港英政府與香港民眾間鮮有交流，基層訴求與聲音也難以上達政府。60年代末，為回應「六七」事件等所揭示的政府與民間溝通不足問題，民政事務處及民政專員肩負了大部分地區工作，並定期向政府及相關部門提交地方民意的評估報告。同時，基層組織在60年代末、70年代初開始為港英政府所認可，並納入其諮詢範疇。

直到70年代末、80年代初期，中英就香港前途問題談判前幾年，英國為鞏固其殖民統治的地位，開始推行地方行政改革，間接促進了香港基層組織與治理的發展。1979年，港督麥理浩正式訪問北京後，港英政府在第二年6月，提出「地方行政綠皮書」，建議設立區議會，讓市民有更多參與權，並於1981年訂出具體實施方案。1982年，「地區行政計劃」實施，包括設立區議會和地區管理委員會，推動巿民參與區內事務。這一舉措，打破了過去的單一治理體制，香港代議政制時代開啟。「小政府、大市場、強社會」的治理理念，把公共服務的決策權與執行權適度分開，令香港建立起合作型多元治理模式。港英政府透過行政吸納舉措，企圖將其社會網絡關係制度化，而短短幾年間，多個參政團體及基層社團紛紛湧現。

香港回歸後，首任香港特區行政長官董建華在1999年廢除市政局及區域市政局，當局並於2000年在全港18區成立18個區議會，成為香港地區行政的主軸，各區的區議員辦事處，更成為地區直接反映意見的重要平台。不過，區議會的角色始終是諮詢組織。根據《香港法例》第547章所規定，區議會工作是就地方行政區內的福利、公共設施、地區公共工程、社區活動及服務各方面，向政府提供意見。過去，區議員普遍由當區已登記選民投票選舉產生。各區設有地區管理委員會，由民政事務專員擔任主席，成員包括負責提供區內主要服務的政府部門的代表。各部門可以透過區管會商討地區事宜，協調區內公共服務和設施的管理，以滿足區內居民的需要。

其他地方行政組織架構，還包括分區委員會、互助委員會及民政諮詢中心等。分區委員會在1972年成立，當時主要負責協助政府推行清潔香港運動和撲滅暴力罪行運動。香港回歸後，其主要工作是鼓勵市民參與地區事務，協助籌辦社區活動和政府的運動，並就有關的地區問題提出意見。互助委員會則由大廈居民成立，目的在於改善多層大廈的保安、清潔和一般管理事宜，主要為政府與居民提供雙向的溝通渠道。而民政事務處轄下的民政諮詢中心，則免費為市民提供有關政府服務的一般查詢、派發政府表格和資料刊物，以及把區議員會見市民計劃等個案轉介有關部門處理。

另外，在香港地方及基層問題上，非政府機構（NGO）承擔了重要的社會服務功能。香港的非政府機構與社團形式多樣，範圍覆蓋面廣。早在19世紀中後期，香港因各項慈善救濟工作而孕育出各種社會組織與非政府機構，他們從橫向聯繫彌補政府服務與地方治理的不足。目前，全港有超過500間非政府社會服務機構，為香港提供了90%的社會福利服務，是香港基層治理的重要力量。而香港也有各項針對社會組織及非政府機構的特殊法例，如《社團條例》、《公司條例》、《合作社條例》等。實際運作上，一般由香港政府部門出台項目，各非政府機構或社會組織申請並支援硬件設施建設，再向市民提供服務。另一方面，在一線與居民接觸的社會組織往往更能了解市民需求，因此，除了單方面提供服務外，他們還間接擔任了收集民意及向區議會及政府部門反饋民眾意見的角色，搭建起行政權力與基層交流的平台，協助政府更有效施政。

基層治理存在的問題與挑戰

過去這些年，香港地方及基層治理模式長期存在問題與不足，而隨著近年香港政治生態發展發生變化，部分制度性的問題與治理挑戰逐漸浮面，包括政府與地區服務銜接不足、公共服務與地區服務欠缺統一性、現行模式跟不上管治變化與需要等。

（一）部門之間銜接不協調

最突出的問題是部門與部門間服務割裂，條塊銜接不協調。以社區滅蚊防治措施為例。早在香港回歸前的1994年，港英政府已將登革熱列為需呈報傳染病，並成立病媒監察小組。2002年，香港特區政府成立「防蚊患督導委員會」（2018年7月起改組為「防治蟲鼠督導委員會」），由食衞局率領發展局、食環署、康樂及文化事務署、地政總署等20個決策局及部門進行滅蚊工作，遏止登革熱在香港成為風土病。

儘管建立了跨部門工作框架，但多年來，多部門間的服務銜接一直備受批評。例如，公共屋邨、康樂場所、漁農場、校舍等不屬於食環署管轄區域，其防治蟲鼠組就如同「無牙老虎」，只能擔當技術顧問角色，指導有關部門或業權人自行或聘用私營滅蟲公司進行防蚊工作。由於有些特定區域同時分屬多個部門管理，部門間不時就權責問題出現分歧，令香港出現大量「三不管」地帶，社區蚊患問題根治無期。

（二）行政職權層層消力

政府與地區服務銜接不足，亦與行政職權層層消力、區議會有諮詢能力無實權有關。由於區議員本身沒有包括立法權和審批公共開支等實權，其主要工作就是向政府提供意見及籌辦社區活動，於是，為證明自己的工作，區議員事無大小都爭相代表市民向前線官員施壓表達意見，令區議會逐漸成為「投訴平台」。

不過，與區議員接觸的前線官員，很多時候又難以代表政府作出實際行動回應。例如，區議員接獲居民就行人專用區或公園「歌舞表演」噪音投訴，區議員即便找到政府部門，他們最多也只能到場勸喻和提醒，無助解決問題。民政事務專員負責統籌地區的多個部門，包括警方、規劃、食環、運輸等官員，但他們的職位都不在專員之下，而出席地區管理委員會的官員，往往又未到能代表政府做決策的職級。

層層消力令地區行政架構變成執行措施的有名無實主體，在政治化的氛圍下，更容易被政治代理人操控，令區議會泛政治化、形式化，更促使公民走向街頭化。

（三）欠缺地方治理評估機制

公務員官僚懶政、因循守舊常被詬病，欠缺地方治理評估機制，也導致公共服務與地區服務缺乏統一性和整體性。

截至2020年6月30日，香港有17.73萬名公務員，負責三大職系的工作，包括「一般職系」、「部門職系」和「共通職系」。「一般職系」涵蓋文書及秘書職系、行政主任職系和政務職系，「部門職系」的工作只限於某個部門，「共通職系」則在多個部門工作而由個別部門首長管轄。公務員中尤其政務官（Administrative Officer，AO），被賦予至為重要的「管理通才」職責。不過，如政務官的工作，平均兩到三年便被派往不同決策部門，以協作制定並執行政府政策，很多人抱著「少做少錯、不做不錯」的心態工作，加上理論上公務員每年有兩次加薪機會，一次是按公務員所屬職級的薪級表增薪，另一次是根據私人市場薪酬趨勢調查調整總體公務員薪酬；而由於公務員不設績效指標，加薪與「業績」不用相掛勾，香港公務員只要確保「無功無過」就可以加薪大吉，做滿一定年資更可「步步高升」，變相削弱了他們的競爭積極性。

由於政府官員及公務員毋須向區議會問責，地方治理方面又沒有系統化的評估機制，政府部門通常更傾向於以過去慣用的思維與角度解決地區問題，而就區議員所提出的意見，政府有關部門也非必須理會，鮮有非常重視基層治理的突破性的決策動作。

（四）「變質」的區議會泛政治化

區議會運作至今超過30年歷史，作為民意代表的價值應獲得充分肯定，但隨著過去這些年香港社會發生變化，區議會所能發揮的職能本身也面臨不少挑戰，包括：區議會諮詢角色難以充分發揮，令區議員難向政府有效反映民意；區議會選區過小，人口和議席比例多年來維持在17000比1，容易令區議員過分聚焦在小區利益而忽略關注宏觀社會政策的動力；政府將蒐集及整合民意的地區工作「外判」給區議會，也增加了區議會地區泛政治化的風險，並令地方行政管治矮化為應付居民小區問題，未能有效配合城市整體政策。

2014年非法「佔中」發生後，翌年的區議會選舉出現大量所謂的「傘兵」，地區問題泛政治化。香港的反對派在2015年前後先後推出各種「社區論述」，包括提出所謂的「社區公民約章」，宣揚包括「社區公民」、「社區自主」、「革新體制」等論述，呼籲市民全面投入社區政治。

2019年，香港爆發「修例風波」。當年11月24日舉行的區議會選舉，淪為「政治抗爭平台」，政治議題與立場成為選民關注的焦點，反對派最後取得479個議席中的380多席。2021年5月，香港特區政府根據香港國安法和全國人大常委會關於基本法第104條的解釋的相關規定，透過本地立法引入區議員宣誓的要求。多名區議員被裁定宣誓無效或被取消區議員資格，另有超過230名區議員辭職。截至2021年11月21日，香港只剩下150名區議員在任，大量區議員議席懸空，「變質」的區議會運作受阻，多達11個區的50個會議無法召開，形同停擺。香港特區政府於2021年10月提出建議，為確保公帑運用得宜，暫停區議會在推行「社區參與計劃」及「地區小型工程計劃項目」方面擔當的角色，改為由政府部門執行，並獲立法會通過。

構建基層治理新模式的建議

要提升政府施政效能，基層治理相當重要，必須建立一套具系統性的決策、執行及監察機制，透過有效掌握基層民意，因地制宜制訂地區發展的措施政策，構建地區基層治理的新模式，改善市民生活質量與滿足感、幸福感。

（一）加強基層治理的行政主導

中共中央總書記習近平曾多次作出重要指示，指基層治理是國家治理的基石，城市治理的「最後一公里」就在社區。他說，要及時感知社區居民的操心事、煩心事、揪心事，一件一件加以解決。

香港特區政府必須重建行政系統，在地方行政、社區基層治理方面加強其行政主導作用，並強化政府在地區諮詢及社區發展的領導角色與執行能力。例如，增加民政事務專員的職權和強化其地區政策決策功能，讓其切實發揮政府與區議會或地區組織間的橋樑作用，促進跨部門合作；同時釐清包括區議會和分區委員會等權責模糊不清的現狀，理順其角色與運作架構，確保不同崗位的人士各司其職。

一方面，這可以解決過去地區事務過分依賴區議員解決居民求助的模式，以行政主導模式發揮回饋功能，有助拉近官民間的距離；另一方面，這有助當局政策做到下情上達，並可更直接有效吸納民意與回應訴求，改善政府與地區服務銜接不足的問題。

（二）重新檢視區議會定位與選舉模式

社會上對區議會未來去留問題的看法不一：有聲音認為，應保留區議會，但要去政治化，讓其回到地區事務諮詢機構的職能；也有聲音認為，經歷了本屆區議會大量議席懸空一事，未來應大幅削減直選區議員的人數，或透過引入分區、防火和滅罪委員會委員互選方式、甚至以委任方式取代現有模式的區議會。

香港政治人才庫長期不足，人才梯隊培養也缺乏系統，區議會其實可為培育政治人才提供很好的平台，讓有意從政者先紮根地區，從服務基層做起，深入民眾了解民意。但首要條件是讓區議會「去政治化」，確保選舉安全，即可能對國家安全造成威脅的人士皆不能「入閘」。具體做法，可以新增資格審查委員會，取代過去由公務員擔任的選舉主任負責資格審查工作，或由如民政事務局局長等官員直接負責資審工作。

在此基礎下，要確保區議員皆由有能力的愛國愛港者出任。選舉模式可保留直選議席，同時可新增委任方式及分區委員會委員互選方式。既有一定競爭性，又設有選舉保護網，確保區議會回到其本身該有的地區服務及諮詢工作職能。

另一方面，區議會選區是否需重新劃分也備受關注。小選區的優點是區議員與選民的連結更強，區議員可更深入直接了解當區居民意見；但缺點是令區議員過分聚焦小區議題而難有高度關注城市整體規劃與發展。當局應重新檢視區議會選區的分佈，根據社會發展與城市整體發展政策藍圖，研判是否有需要重新調整選區劃分，以促進和整合地區規劃與城市發展的政策。

（三）強化政府與地區組織聯繫

做基層治理工作，單靠政府是不夠的，必須以地區為本，增強政府、社會、市場間的合作與溝通，尤其強化政府與地區組織間的聯繫，構建好地區聯繫溝通網絡，並確保當局行政系統與地區服務機制保持良好銜接與互動。香港可參考內地的模式，再配合香港自身的現況，建立適合本地運作的聯繫模式。

以抗擊新冠肺炎疫情為例。內地的社區治理主體結構，著重「社區合夥人」的構建，即透過基層組織、社區委員會、物業服務機構、業主委員會和社區組織團體等，促進社區治理水平和凝聚力。當局推出新措施，只要「自上而下」一聲令下，各方隨即推進執行。但香港做不到。在社區問題上，特區政府、立法會、區議會、社區組織等，相互間沒有健全貫穿的聯繫機制，而區議會及社區組織作為社會治理的重要主體，更具有一種「由下而上」的特質，是政府職能轉變的推動者、社會服務的公共提供者。

香港的治理體系更傾向於政府主導、社會幫扶、市場參與。優點是具有靈活性、組織獨立性與公眾參與性，但不足之處是缺乏內地那種聯繫連結與高強度執行力。一旦發生如疫情等公共突發事件，政府與地區間的條塊銜接不足，就難以有效施政。要強化政府與地區組織的聯繫，當局必須運用好各諮詢組織，並建立雙向溝通平台，促進政府與政黨、區議會、地區組織等的聯繫與社區治理良性互動，為當局建立有效地區管治制度的基石。

（四）建立地方治理評估機制

為增強地區官員的橫向問責性和促進政府施政效能，建議建立地方治理評估機制，讓區議會和地區組織對政府部門地區主管及民政事務專員等進行工作表現評核，以作為其晉升或調職工作表現的參考依據。同時亦可開展市民對基層治理滿意度調查機制，透過民調等收集居民對地方治理的意見。

評估機制的指標，可包括其基層治理的行政執行能力、服務效率、為民服務能力、議事協商能力、服務態度及質量、應急管理能力、推進治理創新能力等。這樣一方面可增加政府官員對區議會及社區組織意見的關注和重視，另一方面也能對政府官員工作加以監督，促進其優化服務與質量。

郡縣治，天下安。建立健全的基層治理體制機制，是整個城市治理的基石。而政府能否有效施政，更取決於基層治理的運作暢順度與效率。香港過去形成了一套自身獨特的行政系統與治理模式，但隨著社會發展，在由亂及治、由治及興的關鍵階段，香港有必要重新審視現行的基層治理架構與運作模式，並加以優化完善，以進一步提升特區政府的施政效能。

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作者是一國兩制青年論壇副秘書長、暨南大學一國兩制與基本法研究院兼職研究員、全國港澳研究會會員

原文發表於《紫荊論壇》2022年3-4月號第2-7頁