黃芷淵：大灣區建設的制度創新可行性

日前筆者獲邀出席第一屆粵港澳大灣區建設與法治發展論壇，與來自香港、澳門和內地的法律界專家學者共同探討大灣區建設與法治發展的協調和創新。

筆者認為，雖然大灣區建設是從國家層面提出的新戰略，但真正實施落實，還是要回到區域層面。大灣區涵蓋一個國家、兩種制度、3個關稅區、3種不同貨幣、4個中心城市。要推動大灣區法治建設，首要做的是打破城市間現有制度壁壘，其次要發揮法治建設的保障作用，第三要起到具前瞻性的促進作用，從而提升粵港澳城市發展潛力。

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提到，要研究發展「飛地」經濟。筆者認為，大灣區建設要粵港澳共同尋找新突破口，「飛地」政策就是其中之一。

尋大灣區法治發展模式 打破制度壁壘

先說制度上的壁壘。世界上另外三大灣區——東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區——它們在制度發展上都有一些共同點：同一種政治制度，同一法律體系，單一中心城市發展。但粵港澳大灣區呢？四大中心城市並駕齊驅，還存在三大不同法域。除了制度差異，大灣區城市間還存在文化差異、生活習慣差異、地方語言差異等。

舉個最生活化的例子。電子支付平台迅速改變內地的消費模式，內地人只要帶手機外出，基本上就能解決所有生活開支。反觀香港，電子支付平台遠遠落後很多國家和城市，衣食住行基本上還依賴現金、信用卡，還有一張流通超過20年的八達通卡。

貨幣不同、消費模式區別、體系制度差異，都會產生「邊界效應」，導致港澳居民有一種本土的利益考量，不願到內地生活發展。要促進大灣區城市人流、物流、資金流、信息流自由流通，就要尋求大灣區獨特的法治發展模式，通過立法、政策措施打破城市間的制度壁壘。

當年鄧小平定下「一國兩制」國策，兼容務實及前瞻兩項獨特性，一方面解決了香港和內地因制度差異而要面對的發展問題，另一方面又肯定了香港過去的成就和發展模式，並利用香港作為中國經濟發展的典範，全面開展改革開放。《基本法》不僅僅指明了香港的政治體制，更提供了靈活推行政策的空間。

一國兩制是大膽的嘗試，但時間告訴我們，這種大膽嘗試是可行的，更是香港和澳門回歸後最好的發展模式。如今在新時代之下，大灣區建設成為一國兩制的新節點。

制訂大灣區建設制度更要有前瞻性、高層次、大膽的思維。如果可以發展出一種「大灣區發展模式」，透過訂立一個「大灣區法律制度」，為灣區不同城市在經濟、民生、社會、法治等各方面發展提供統一穩健基礎，相信灣區城市間的壁壘挑戰問題也能迎刃而解。

灣區各地可建「香港城」

第二，要發揮法治建設的保障作用。大灣區建設需營造一個法治化、市場化、可持續發展的環境。香港作為一個國際大都市、自由貿易港、國際航運中心，擁有全球化、國際化的特點，匯聚國際優秀人才，在法律制度、人力資源、文化輻射、檢驗認證等不同領域都有獨特優勢，所以很多內地企業喜歡聘請港人。不過，要促進港澳和內地的合作，還要了解港澳同胞的特性。

以年輕人為例。相比起內地青年，香港青年的地域流動性較低。一個內地人可能在南京出生、北京讀大學、香港就業，再到上海創業成家。香港人呢？很多年輕人從升學、就業、創業到成家，都沒離開過香港；就算到內地交流、到海外讀書實習，很多人最後還是回到香港。安逸舒適自由的環境，讓香港青年沒有衝出香港發展的動力，似乎這裏已經有所有他們想要的東西。

要吸引港澳同胞到內地灣區城市，必須有足夠的保障和吸引力，尤其是生活配套措施。港澳和內地主體法律制度不同，灣區城市合作必然存在經濟、社會、關稅、交通、醫療、就業、創業、住房、養老等方面的客觀差異。灣區城市要做的，是盡可能減少交流成本及身分限制。第二，讓港澳居民擁有比在港澳更好的發展前景和吸引力。第三，讓他們產生一種「大灣區人」的身分認同感。換言之，首要做到的是讓港澳居民不排斥去灣區發展，其次是願意到灣區發展，最後做到爭取到灣區發展。

廣東肇慶新區擬建面積8平方公里的「香港城」，旨在為香港人打造類似香港的居住環境，包括住宅、醫院、體檢中心、學校、商場、體育館等，希望吸引港青北上創業。筆者認為，灣區不同城市都可以建設類似的「香港城」，除了要有具香港國際化社區標準的硬件設施，還要有足夠的軟件配套，提供與香港銜接的醫療、交通及教育等服務；同時還可以推出「大灣區人才計劃」，建立一套粵港澳互通、共享共建的人才引進制度，實施稅收、出入境政策、同等專業資格認可等便利措施。

網絡便利程度也是重要的考量因素。因制度不同，港澳和內地在網絡限制上向來都存在差異。但大灣區作為國家發展的新試點，未來能否有一些新的創新銜接政策？譬如，港澳居民及其他大灣區城市居民憑「大灣區居民」身分證明文件，就可以享有大灣區上網便利等。這種特殊安排肯定有挑戰和難度，但或許值得探討。

可設「經濟飛地特區」

第三，大灣區的法治建設還要有前瞻性，起到促進作用。3個月前筆者就曾撰文建議研究在大灣區採用「飛地」管理模式，即兩個地域上相互獨立、經濟發展存在落差的行政區，透過打破原有行政區域的限制，以跨空間行政管理和經濟開發進行區域經濟合作。

大灣區不同區域可以設立不同功能的「經濟飛地特區」，由香港和內地共同建設，並引入香港「飛地管理」政策，以香港的國際管理經驗，實行香港「飛地管理」、「香港經驗＋內地實踐」模式。肇慶「香港城」建成後，香港和肇慶兩地可以率先研究實施「飛地管理」，作為大灣區發展模式的新試點。未來還可考慮推出「飛地人才優惠政策」，吸引香港人才「飛出」到灣區發展，為香港提供延伸發展空間，同時為內地這塊「飛入地」帶來新經濟增長元素，達至雙贏局面。

大灣區規劃綱要出台，只是一個開始。大灣區建設的路還很長，那是實實在在的發展戰略政策，而不是掛在口上的口號而已。國畫裏有一種常用的手法叫「留白」，為了協調構圖和保有想像空間而留下相應的空白部分。大灣區建設的制度協調是富有挑戰的，但正正是這種具體政策的「留白」，給予我們很大的想像空間和期待。

作者是一國兩制青年論壇理事
原文載於《明報》觀點版 (2019年6月3日)