施漢銘：英美國安法律更嚴 批評香港實屬無理（上）

國家安全法的研究是所有法學領域中與國家和民眾福祉聯繫最密切的。在錯綜複雜的大國博弈中，國家防禦稍一疏忽，便會危及國內民眾的生命財產乃至思想之安全。完善有效的國家安全法是穩定祥和的國內環境的無形護盾，在保障國內民眾安居樂業、對外平等交往的同時，也能事先防範和抵擋各類惡意侵擾。英國國家安全立法實踐歷史悠久，尤其強調立法先導，應對日益嚴峻複雜的國家安全威脅；而被認為對人權有較高保障的美國，在多部法典和法律中也有涉及維護國家安全的相關條文。英美兩國相關立法經驗，對於同樣實行普通法制度的香港，具有較強的借鑑意義。

英國安立法實踐歷史悠久

早在14世紀，英國議會就制定了迄今仍然生效的《1351年叛逆法》（Treason Act 1351）。該法首次將叛逆罪這一普通法罪名寫進法律，並區分為針對國王、王位繼承者、王室官員的嚴重叛國罪和針對普通人不忠行為的輕微叛國罪兩大類。英國歷史上很長一段時間，嚴重叛國罪一經定罪便被處以絞刑或斬首。隨着英國君主立憲制的建立和發展，維護君主政權的法律內涵逐步擴大到對憲政政府、價值觀及生活方式的捍衛。查理二世於1660年恢復英國王位不久便通過《1661年煽動法令》（Sedition Act 1661）。該法令除了明確反對君主制（go against the monarchy）的含義外，也大大擴大了叛國罪（treason）和煽動叛亂（sedition）的範圍。到了19世紀，英國出現一部國安類法律，即《1848年叛國罪重罪法》（Treason Felony Act 1848）。根據該法第三條規定，任何試圖推翻英王、宣戰及鼓動外國勢力侵略英國或屬土的行為，一經定罪，最高刑罰為終身流徙。

到了20世紀初，英國本土開始出現分裂勢力，同時為防止境外勢力對英國構成國家安全威脅，於是陸續頒布與國家安全相關的法例。1919年，英國頒布了《外國人限制法令》（Aliens Restriction Act 1919），針對外國人在英國境內涉嫌煽動暴動和叛亂等行為，有明文規定。為進一步遏止國內的分裂勢力，英國制定了《1939年預防暴力法》（Prevention of Violence Act 1939）、《1973年北愛爾蘭（緊急條款）法》（Northern Ireland (Emergency Provisions) Act 1973）。而英國真正意義上的第一部「反恐法」是《1974年預防恐怖主義（暫行規定）法》（Prevention of Terrorism (Temporary Provisions) Act 1974），根據該法，英國有權拒絕與恐怖主義有關的嫌疑人入境。

恐怖主義猖獗 英立法「與時並進」

面對20世紀末國際恐怖主義日益猖獗，英國接連制定了相關的反恐法律，包括《2000年恐怖主義法》（Terrorism Act 2000）、《2001年反恐怖主義、犯罪和安全法》（Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001）、《2005年預防恐怖主義法》（Prevention of Terrorism Act 2005）、《2008年反恐怖主義法》（Counter-Terrorism Act 2008）、《2011年恐怖主義預防和調查手段法》（Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011）等，就與恐怖主義活動的組織、策劃、頌揚、傳發等相關事項，清楚訂明相關的法律條文，旨在有效防止恐怖活動發生和嚴懲干犯恐怖主義罪行的人。

值得注意的是，英國為應對恐怖主義及防止國家分裂，制定法律更是「與時並進」。例如，《2006年恐怖主義法》（Terrorism Act 2006）的誕生，源於2005年倫敦發生兩輪連環恐怖爆炸，英國政府根據形勢變化修訂反恐立法。該法把鼓勵、縱容恐怖主義定義為刑事犯罪，範圍包括頌揚恐怖主義，傳發恐怖主義刊物，準備、計劃或協助他人的恐怖主義活動等。同時，該法將恐怖主義犯罪前置，第五條規定，行為人有實施或者幫助他人實施恐怖主義行為的意圖，或者行為人參與實施了任何可能實現其犯罪目的之預備行為，即構成預備實施恐怖主義行為罪。

例如，在The Queen v. Safiyya Amira Shaikh （2020）一案中，37歲的被告薩菲亞-賽伊克（Safiyya Amira Shaikh）—— 一名伊斯蘭國組織的支持者，2019年期間，被英國反恐部門MI5的便衣員警通過網上「釣魚執法」形式，假裝為其提供兩包自殺式炸彈用作2020年復活節期間在倫敦著名的地標建築聖保羅大教堂及一家酒店內實施自殺式爆炸襲擊而被捕。其後，位於倫敦的中央刑事法院（Central Criminal Court），根據《2006年恐怖主義法》第二、五條，分別以傳播恐怖主義出版物罪及預謀恐襲罪，判處她監禁8年和終身監禁。可見，像英國這樣的西方國家，對打擊恐怖主義及維護國家安全，力度之大、執法之嚴，可說是不遺餘力。

近期最為人關注的就是英國於2023年7月11日通過《國家安全法案》（National Security Act 2023），並首度將「外國干預」（Foreign Intervention）定義為刑事罪。根據該法，外國勢力對投票、言論自由等公民基本權利進行干預，即屬違法行為。若內政大臣認為特定的人可能涉及外國勢力威脅行為，即可向法院申請強制拘留相關的人在指定地點，拘留時間最長更可達5年。法庭在考慮發出該條例下的法令時，毋須通知擬被拘捕者，不需經過審訊，該人也無辯護機會。當內政大臣申請該法令時，除非法庭認為申請「明顯犯錯」（obviously flawed），否則必須批出申請之法令。單單以上內容，就已知英國的《國家安全法》是以極嚴厲的手段維護國家安全。

至於現時《港區國安法》清晰界定4類危害國家安全的罪行——即分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動，以及勾結外國或境外勢力危害國家安全罪的犯罪行為及意圖，在英國的一系列與國家安全的相關法律當中也有涵蓋，而且相比起僅66條條文的《港區國安法》，《英國國安法》有超過100條法律條文。由此可見英國涉及國安和反恐的相關法律，遠比香港嚴密、細緻及嚴厲得多。不單止是英國，美國在維護國家安全也是一切從嚴，下期續談。

作者是一國兩制青年論壇客座研究員，香港基本法澳門基本法研究會會員、香港大學公法學博士生

原文發表於明報（2023年12月20日）