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香港回歸20年,一國兩制與基本法實施成效的回顧總結成為中央及香港共同關注的核心議題。

回歸20年 港仍是最自由經濟體

一國兩制是更成功了,還是如黃之鋒所謂的變成了「一國1.5制」?這個問題其實並不難回答。20年來,香港依然是國際最自由經濟體,其金融中心地位與法治權威得到鞏固,政治與社會發展有序展開,兩制在互相尊重彼此差異的同時開啟了互動融合的新階段,國家則以依法治港和經濟融合的「制度守護者」與「善意提供者」姿態,支援香港高度自治及融入國家大發展的時代潮流之中。

在一國兩制的諸多面向上,基本法規定的普選問題成為關鍵性議題。如何在基本法秩序下循序漸進地實現香港普選,推進香港政制發展的民主化進程?這是一國兩制實踐中的一件大事。佔中運動為此而來,人大8.31決定也為此而來,未來香港政治的焦點博弈也難避開。

中英聯合聲明 難作港憲制基礎

香港反對派的回歸敘事中忽略了不少細節,尤其對中央在推動香港普選制度化與具體實踐過程中的立法者角色與作用估計不足。1984年《中英聯合聲明》中與香港基本法秩序有關的主要是中方承諾的「十二條」,其中並不包含普選條款。1990年基本法第45條和68條分別就香港特首及立法會選舉訂下了普選目標,這使得普選成為基本法上的法定制度,但需要通過循序漸進方式、按照基本法附件程式逐步實現。事實上,作為殖民宗主國的英國,其對於殖民地民主發展是有着嚴格限制立場的,比如1976年英國代表香港加入《公民權利與政治權利國際公約》(ICCPR)時,專門就公約普選條款對香港行政長官的適用問題進行了保留,其政治考慮是長期維持香港總督的直接委任制。

與對普選的保守態度相關,彼時的香港殖民管治也缺乏制度化的代議民主架構,而是以柔性威權統治或所謂的「行政吸納政治」模式進行管理。只有在1984年確定香港回歸之後,殖民政府才開展了代議民主改革。

香港人往往抬高《中英聯合聲明》的憲制地位,認為香港高度自治來源於此。這是一種歷史與法理上的誤解:其一,聯合聲明本身屬於國際條約,不能直接作為香港憲制基礎,且其主要內容已被基本法完全吸收,條約執行機制亦伴隨中英聯合聯絡小組2000年解散而終結;其二,聯合聲明中並無普選條款,也未對香港民主發展給出清晰目標;其三,英國在談判及後續基本法制定中向中方推薦的管治模式恰恰是偏於保守的、建立於功能代表制基礎上的行政主導型模式;其四,香港民主發展的制度基礎與程式主要由基本法單方面規定與規劃。

1991年的《香港人權法案條例》以香港本地立法形式轉化ICCPR,但其「淩駕性條款」違反基本法,被臨時立法會廢止,其有關內容不可能作為香港民主權利的憲制基礎。

歷次政改討論 京積極回應民意

1997年回歸之際,國家外交部通過外交照會形式通知ICCPR管理機構,香港在適用ICCPR時所採取過的普選保留繼續有效。這不是取消香港普選,而是確定了香港普選不依據公約標準,而依據基本法標準。因此,中國憲法與基本法是香港唯一的憲制基礎,也是香港普選唯一的規範來源。

中央不僅在香港基本法上規定了普選目標,明確了香港普選適用的標準和程式,更是通過回歸後的人大釋法與決定完善了普選政改程式,確保了地方普選與國家利益的協調。2004年,中央通過主動釋法,對基本法附件程式中「如需修改」的具體內涵進行規範解釋,將通常理解的政改「三部曲」拓展為「五步曲」,強化了政改諮詢民主與中央政治主導,成為未來香港普選改革的具體憲制依據。2007年,人大以決定形式確定2017年可以實行特首普選。

2014年,人大以8.31決定給出了具有一定限制作用、確保特首參選人愛國愛港的普選框架。與對香港普選憲制程式與實體條件的制度化完善相配合,中央對港政策部門在回歸後歷次政改討論中積極回應香港民意,更是以2014年白皮書形式相對完整系統地闡述中央治港立場及其法理基礎。

8.31可適時啟動 還看反對派轉向

中央根據一國兩制與基本法秩序框架,結合香港普選的特定政治情勢,尤其是佔中運動實際威脅、23條立法未能完成、國民教育未能推行、國際干預此起彼伏的政治性因素,盡最大努力給出了一個平衡性的普選方案,但最終仍然遭到拒絕合理理解國家理性與國家利益的香港反對派否決。不過,8.31決定仍然是一個對未來開放且可適時啟動的普選憲制基礎,端看反對派的政治轉向與和解是否符合基本法要求了。

(二之一)

作者是北京航空航天大學法學院副教授、香港「一國兩制青年論壇」理事
原文載於《經濟日報》國是港事版 (2017年6月28日)