何建宗:林鄭月娥的施政風格 – 06/03/2017

田飛龍:香港「客卿司法」之反思 – 03/03/2017
March 3, 2017
田飛龍﹕Jailing of Occupy police officers highlights flaws in Hong Kong’s judicial system and Basic Law – 07/03/2017
March 7, 2017

林鄭月娥的競選政綱早前正式全文公布。不少論者和傳媒已經就個別政策措施作出評論並與其他候選人比較。這些措施對於廣大市民和個別界別選委當然十分重要;但作為前問責官員和研究管治問題的學者,筆者更有興趣的是,她的施政風格有什麼特色?將為香港帶來哪些轉變?

從公眾諮詢到公眾參與

搜索一下政綱全文,可以得出兩個出現頻率甚高的關鍵詞——「與民共議」和「拆牆鬆綁」。事實上,這些關鍵詞所反映的施政作風,從2007年起她擔任發展局長以來已見端倪,只是沒有被系統總結和分析而已。外界對她的所謂「好打得」形象來自2007年,她作為上任不久的發展局長親自到皇后碼頭與年輕示威者對話。雖然皇后碼頭最終難逃被拆的命運,但這場被視為香港左翼本土運動開端的事件,既誕生了一批新的社運人士(個別人現已貴為立法會議員),也揭開政府當年從公眾諮詢(public consultation)演變到公眾參與(public engagement)的序幕。

在其後幾年,政府確實在諮詢市民的方式作出突破,而突破點都集中在當年新成立的發展局。發展局分管的各項政策,從土地開發、古蹟保育到市區重建,都是各種利益和意識形態爭議的聚合點。2009年,可持續發展委員會進行關於「優質建築環境」的諮詢,當中最大爭議是導致俗稱「發水樓」的「總樓面面積寬免」政策。這個原意是鼓勵發展商提供諸如環保露台、平台花園、康樂設施的政策成為樓宇密度大增的罪魁禍首。
筆者當年作為委員會的成員之一,參與了為期一年多的「社會參與過程」:通過邀請持份者全方位參與,從設計諮詢文件、提供意見、分析數據以至破天荒資助各持份者舉辦活動諮詢其成員等等,凝聚了共識,為日後限制總樓面面積寬免(到總面積的10%)的新政策奠下基礎。

此外,2008至2010年進行的「市區重建策略檢討」是另一個「與民共議」並作出實質改變的例子。這個大型諮詢為期兩年,分為「構想」、「公眾參與」和「建立共識」3個階段,最後訂立「重建發展、樓宇復修、舊區活化和文物保育」四大策略,並引入「以人為先、地區為本、與民共議」的工作方針,搭建「市區更新地區諮詢平台」等等。

當年林鄭月娥連續多個星期帶隊到電台親身解釋檢討的工作和回答市民提問,這種作風就算在本屆政府的主要官員當中也不多見。
第二個關鍵詞是「拆牆鬆綁」。如果「與民共議」是社會撕裂下對外凝聚共識的出路,「拆牆鬆綁」則是對內落實具體政策、打破官僚各自為政的嘗試。政綱當中多處提到「拆牆鬆綁」,包括漁農業發展和政府眾多基金的管理問題。

事實上,建立所謂「一站式服務」(one stop shop)已經是林鄭月娥的施政特色。例如她上任發展局長後,成立發展機遇辦事處,為一些難度較大的發展項目進行相關部門協調工作,例如多宗活化工廠大廈的申請。此外,她也為一些大眾關注但牽涉跨部門協調的政策項目成立專門辦公室,例如文物保育專員辦事處、樹木管理辦事處、起動九龍東辦事處等等。2012年,她擔任政務司長,成功申請撥款設立政策及項目統籌處,負責人口政策、扶貧等跨部門政策的協調和推進工作。

「管治新風格」 既新非新

總結而言,林鄭月娥政綱當中的「管治新風格」可謂既新非新,很多做法在她擔任發展局長以至政務司長的時候已經建立;然而,若要在新一屆政府真正落實,將會遇到很大的挑戰。

踩鋼線政治工作 是對新班子重大考驗

首先,現時的政治環境比10年前惡劣得多,同樣花超過一年時間進行深入細緻和兼顧各持份者的大型諮詢,能否達至過去的成果,實在是未知之數。更重要的是,特區政府內3司13局的政治官員和高級公務員是否認同和具備足夠能力在重大政策的醞釀階段走入社區、走入群眾:既要進行廣泛的諮詢工作,又要讓政策不至於被推倒或「脫軌」,也要避免在通過立法會前臨門一腳被推翻。這些有如踩鋼線的政治工作是對新一屆班子的重大考驗。

行政長官不是一個局長,不可能像過去一般在每個具體政策上親力親為,因此,努力推動各司長局長在各個範疇實踐「與民共議」,避免淪為特首的「獨腳戲」,至關重要。

至於「拆牆鬆綁」,更是牽涉打破公務員多年來的行事作風。例如近年政府傾向以成立一筆過基金回應不同的政策訴求,以避免增加經常開支。然而,很多基金在審批方面極度保守,負責的委員會和公務員以極度嚴苛的條件和複雜的審批程序使申請者卻步,而對於基金應該實現的目標卻有所忽略。

此外,不少基金更只以投資利息作分派,變成「有得睇無得使」,個別甚至因為「投資有道」坐擁數十億元!這些「小金庫」遍佈各個政策局和部門。如何有效處理,並推動更便利和人性化的審批程序,將會是十分艱巨的工作。

新政府能否順利開局的關鍵

無論是「與民共議」還是「拆牆鬆綁」,或者鼓勵青年參政議政,都指向同一個目標,就是建立新的政府與市民的互動關係。一方面推動政策不應該自上而下,另一方面也不應不斷諮詢但議而不決。特首選舉的結果還有3個星期才會揭曉,但無論誰當選,能夠有效處理這些核心的棘手問題,將會是新一屆政府能否順利開局的關鍵。

作者是全國港澳研究會理事、發展局前政治助理

原文載於《明報》觀點版 (2017年3月6日)